亮點(diǎn)帶來驚喜

　　《規(guī)劃綱要》民意盡顯,主要體現(xiàn)在其“迎著問題上”。針對(duì)當(dāng)前中國(guó)教育存在的主要矛盾和突出問題,《規(guī)劃綱要》提出“優(yōu)先發(fā)展、育人為本、改革創(chuàng)新、促進(jìn)公平、提高質(zhì)量”20字工作方針。其中,育人為本是教育改革發(fā)展的核心。將以人為本的科學(xué)發(fā)展觀在教育領(lǐng)域落實(shí)為育人為本,這種理念上的突破使教育的功能與國(guó)家的需要和大眾的訴求統(tǒng)一起來,不僅涵蓋了素質(zhì)教育的內(nèi)容,也反映了未來教育發(fā)展的指導(dǎo)思想——教育的目的是人的全面發(fā)展,以公平和質(zhì)量為目標(biāo)的改革創(chuàng)新是手段。必須長(zhǎng)期、全面來看教育成效,如果不利于人的全面發(fā)展,就無所謂公平和質(zhì)量。

　　理念上的突破與內(nèi)容上的改革創(chuàng)新一脈相承。《規(guī)劃綱要》目前的內(nèi)容已是面面俱到,僅從現(xiàn)實(shí)需要來看,目前的文本既為最受關(guān)注的民生問題給出了答案,又為解決這些問題準(zhǔn)備了制度建設(shè)方案。這其中,“優(yōu)先”、“公平”這兩個(gè)關(guān)鍵詞都落到了實(shí)處:《規(guī)劃綱要》具體闡釋了教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略地位,強(qiáng)調(diào)把促進(jìn)公平作為國(guó)家基本教育政策,這使教育在國(guó)家發(fā)展大局中地位如何凸顯、教育發(fā)展自身應(yīng)首先追求什么有了明確答案。

　　以社會(huì)各界關(guān)心的對(duì)教育的投入為例。《規(guī)劃綱要》第一次全面系統(tǒng)地表述教育怎么優(yōu)先,不再像以往的規(guī)劃一樣籠統(tǒng)地提4%目標(biāo):“各項(xiàng)政府收入統(tǒng)籌用于支持教育發(fā)展。提高國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例,2012年達(dá)到4%”。2009年,我國(guó)公共財(cái)政教育支出已過萬億元,財(cái)政教育支出占總支出的比重為16.3%,《規(guī)劃綱要》明確提出了財(cái)政性教育支出比例準(zhǔn)確的時(shí)間目標(biāo),并將這種支出的重點(diǎn)領(lǐng)域具體化、項(xiàng)目化,在建立健全家庭困難學(xué)生資助政策體系、扶持職業(yè)教育快速發(fā)展等方面都有“花錢清單”。

　　又如,對(duì)義務(wù)教育的均衡發(fā)展,《規(guī)劃綱要》明確了“2020年前分階段完成義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè),均衡配置教師、設(shè)備、圖書、校舍等各項(xiàng)資源”,這是前所未有的突破,真正有了公平是作為民生的教育發(fā)展之本的意思。而且在戰(zhàn)略目標(biāo)中明確“高水平普及義務(wù)教育”、“不讓一個(gè)學(xué)生因家庭經(jīng)濟(jì)困難而失學(xué)”、“基本解決進(jìn)城務(wù)工人員子女平等接受義務(wù)教育問題”,這種與百姓感受一致的目標(biāo)更利于讓社會(huì)各界理解和監(jiān)督《規(guī)劃綱要》。

　　總之,大家關(guān)心的諸多問題,因?yàn)檫@些理念和措施而成為亮點(diǎn)。盡管這些措施難以一蹴而就,但經(jīng)年累月,教育事業(yè)一定會(huì)實(shí)現(xiàn)大家期待的發(fā)展。

　　難點(diǎn)仍待攻克

　　在看到亮點(diǎn)的同時(shí),也不能忽略難點(diǎn)所在。因?yàn)槎嗄晷纬傻捏w制障礙,沒有全局漸進(jìn)的改革是難以攻克的,《規(guī)劃綱要》見效也非一日、一部門之功。

　　以公平為例。“促進(jìn)公平”與國(guó)家大計(jì)中的“基本公共服務(wù)均等化”相輔相成,公平要以均等化為基礎(chǔ),至少在硬件方面。盡管這些年來各級(jí)政府對(duì)教育的投入比例在大幅上升,但從教育公平角度考慮,不能不看到類似的投入比例卻因?yàn)楦鞯鼗鶖?shù)的差異而使實(shí)際的投入力度也存在相當(dāng)差異。盡管《規(guī)劃綱要》明確了加強(qiáng)省級(jí)統(tǒng)籌,但省與省之間的差距并不比縣與縣之間的差距好多少。從投入量而言,發(fā)達(dá)地區(qū)可能已經(jīng)基本夠用,在欠發(fā)達(dá)地區(qū)卻仍有許多基本條件仍無力達(dá)到,這就使“促進(jìn)公平”落實(shí)起來必須有一項(xiàng)制度的完善作為保證——轉(zhuǎn)移支付。

　　再如行政化管理傾向。目前比較多的說法是:政府對(duì)學(xué)校管得過多,學(xué)校自主權(quán)不足,未來應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)。《規(guī)劃綱要》對(duì)此是持肯定態(tài)度的,專門用“落實(shí)學(xué)校自主辦學(xué)權(quán)”、“完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度”來敘述。但學(xué)校的問題不僅是學(xué)校的問題。從現(xiàn)實(shí)的情況看,在一部分領(lǐng)域確有政府管得過多、過細(xì)等問題,比如過多的行政性審批、過多的達(dá)標(biāo)評(píng)比等等。但與此同時(shí),在一些領(lǐng)域也存在著突出的“放權(quán)過度、約束不足”問題。比如,一些學(xué)校在基本建設(shè)、資產(chǎn)處置、收費(fèi)和內(nèi)部分配等方面的“自主權(quán)”事實(shí)上已經(jīng)到了很難約束的地步,在其他相關(guān)領(lǐng)域,學(xué)校也有著相當(dāng)大的自由裁量權(quán)。由此帶來行為目標(biāo)異化以及“內(nèi)部人控制”問題,事實(shí)上已經(jīng)非常突出。因此,調(diào)整政府和各級(jí)各類學(xué)校的關(guān)系模式絕不是簡(jiǎn)單的“擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”,而是要立足教育目標(biāo)和屬性,明確各自的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任——而這又是此類事業(yè)單位共同存在的問題。對(duì)學(xué)校內(nèi)部管理,目前學(xué)校本身的治理結(jié)構(gòu)則有越來越強(qiáng)的照搬政府的傾向。中國(guó)高等學(xué)校經(jīng)歷過兼并、擴(kuò)招這種外延拓展的努力,也經(jīng)歷過學(xué)科建設(shè)評(píng)估考核的嘗試,還經(jīng)歷過人事改革、工資改革等績(jī)效激勵(lì)創(chuàng)新,有些大學(xué)還在招引人才、更新?lián)Q代上費(fèi)盡腦筋。這些機(jī)制使大學(xué)的資源和權(quán)力越來越集中,而集中就使管理部門、崗位和職位急劇升溫,使這些部門、崗位和職位“尋租”機(jī)會(huì)大為增加。在這種情形下,還有多少大學(xué)老師認(rèn)為“君子有三樂……得天下英才而教育之”?出現(xiàn)數(shù)十名大學(xué)教授競(jìng)聘后勤處長(zhǎng)的怪事也就不足為怪了。盡管《規(guī)劃綱要》已經(jīng)提出鼓勵(lì)和探索建立高等學(xué)校理事會(huì)或董事會(huì),讓更多的社會(huì)人士參與學(xué)校的決策咨詢,幫助學(xué)校更好地依法面向社會(huì)自主辦學(xué),但這樣的操作只能隨著政府管理體制的改革,隨著適合學(xué)校特點(diǎn)的制度和政策的健全來逐步推進(jìn)。沒有統(tǒng)籌的制度改革,沒有力度更大的措施,難點(diǎn)可能依然難。

　　重點(diǎn)在于落實(shí)

　　《規(guī)劃綱要》既要體現(xiàn)是一個(gè)規(guī)劃綱要,又要體現(xiàn)它是一個(gè)規(guī)劃,它要作出很多對(duì)于目標(biāo)、措施的具體安排,要從文字變?yōu)樾袆?dòng)。因此,最重要的是讓《規(guī)劃綱要》有“剛”性。工作部署要見實(shí)效,需要體現(xiàn)在工作目標(biāo)、資源配置和績(jī)效考核上,明確的工作目標(biāo)、傾斜的資源配置和剛性的績(jī)效考核,才可能在全社會(huì)形成落實(shí)相關(guān)工作的合力。2006年3月頒布的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》中,在工作目標(biāo)和績(jī)效考核上有了突破——約束性指標(biāo)及其關(guān)聯(lián)的領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核辦法。通過約束性指標(biāo),使得“十五”期間若干不力的工作——如環(huán)境保護(hù)的主要污染物減排——有了很大的改進(jìn)(“十一五”成為我國(guó)“七五”以來首個(gè)完成環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的五年計(jì)劃)。所以,盡管《規(guī)劃綱要》中的發(fā)展目標(biāo)非常系統(tǒng)了,但需要加強(qiáng)剛性:落實(shí)為較大范圍內(nèi)利用現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)體系可比較、可考核的目標(biāo)甚至是約束性指標(biāo),并通過若干強(qiáng)制性制度來配合。而且,目前的《規(guī)劃綱要》中,結(jié)果指標(biāo)很清晰,對(duì)各類教育的辦學(xué)規(guī)模和人口受教育年限都有明確規(guī)定。但是,沒有真正推動(dòng)事業(yè)改革、進(jìn)行過程監(jiān)控的抓手型指標(biāo)并將其與績(jī)效考核掛鉤,這樣的指標(biāo)就難以起到改革發(fā)動(dòng)機(jī)的效果。　(作者單位:國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展部 葛延風(fēng)　蘇楊)