關于存款查詢、凍結和扣劃的若干法律問題

司法.行政機關查詢.凍結和扣劃銀行存款（以下簡稱查凍扣）是包括人民銀行在內的金融機構在工作中經(jīng)常遇到的現(xiàn)象。由于不同歷史時期的許多法律法規(guī)及規(guī)范性文件對 這一問題作出相應的規(guī)定，相互之間亦存在沖突之處，出于對權限。效力或者程序等問題理解的差異，強制執(zhí)行機關同金融機構之間經(jīng)常出現(xiàn)爭執(zhí)，甚至因矛盾激化而發(fā)生人身沖突以及拘﹑罰款等后果。1995年7月1日開始施行的《商業(yè)銀行法》在解決這一問題上具有里程碑性的意義，它以法律的形式從根本上對這一問題作出了基本界定，結束了以往多、散、亂且缺乏權威性的局面，導致許多依據(jù)失去效力，進而導致一些司法或者行政機關失去了原有的查凍扣權力。因此，正確認識并處理好存款的查凍扣問題，在金融業(yè)務實踐中具有一定的現(xiàn)實意義。

一、存款查凍扣行為的法定權限

目前，確定查凍扣權力及權限的最重要依據(jù)是1995年7月1日起開始施行的<<商業(yè)銀行法>>根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，各機關的權限如下：有權查詢單位：公安、檢察院、法院、安全機關、監(jiān)察。軍隊保衛(wèi)部門。監(jiān)獄保衛(wèi)部門、海關。稅務。審計。證監(jiān)會。有權凍結單位：公安、檢察院、法院、安全機關、軍隊保衛(wèi)部門、監(jiān)獄保衛(wèi)部門。海關。稅務。有權扣劃單位：法院、海關。稅務

（一）具有完整的查詢、凍結、扣劃存款權力的部門

l．人民法院。公，檢、法部門在查，凍、扣方面的基本法律依據(jù)是《民事訴訟法》《刑事訴訟法》其中《民事訴訟法》第221條規(guī)定“被執(zhí)行人未按執(zhí)行通知履行法律文書確定的義務，人民法院有權向銀行、信用合作社和其他有儲蓄業(yè)務的單位查詢被執(zhí)行人的存款情況，有權凍結、扣劃被執(zhí)行人的存款。”這里，人民法院所獲得的是在義務人不主動履行的情況下，為保證生效法律文書獲得履行而采取的強制執(zhí)行措施，這里的法律文書包括人民法院通過審判程序作出的裁判和無強制執(zhí)行權的行政機關的生效法律文書。

2．稅務部門。有關法律法規(guī)對此做出了明確規(guī)定?！抖愂照魇展芾矸ā?/span>[2001年5月l日起施行]第54條規(guī)定：“稅收機關有權…查詢從事生產(chǎn)、經(jīng)營的納稅人、扣繳義務人在銀行或其他金融機構的存款帳戶。……可以查詢案件涉嫌人員的儲蓄存款。”以此為依據(jù)，稅務機關可查詢單位和個人存款；第38條規(guī)定：“……書面通知納稅人開戶銀行或其他金融機構凍結納稅人的金額相當于應納稅款的存款，”“……稅務機關可以書面通知納稅人開戶銀行或其他金融機構從其凍結的存款中扣繳稅款。”以此為依據(jù)，稅務機關可凍結、扣劃存款。

3．海關?！逗ｊP法》[2000年7月8日的起修改后施行]第6條第5項規(guī)定：“……可以查詢案件涉嫌單位和人員在金融機構、郵政企業(yè)的存款、匯款。”這樣，法律就賦予海關查詢存款的權力。第61條規(guī)定：“海關可以書面通知納稅義務人開戶銀行或其他金融機構暫停支付納稅義務人相當于應納稅款的存款；海關可以書面通知納稅義務人開戶銀行或其他金融機構從其暫停支付的存款中扣繳稅款，”此規(guī)定明確賦予了海關扣劃存款的權力，對于海關能否凍結存款，《海關法》的用詞是“暫停支付存款”，相當于對存款實施了凍結措施，因此，可以認為，海關也具有凍結存款的權力。

另外，《海關稽查條例》1997哪年1月3日發(fā)布施行）第14條規(guī)定：“海關……可以查詢被稽查人在商業(yè)銀行或其他單位的存款帳戶。”按照《商業(yè)銀行法》的規(guī)定，查詢單位存款可以由行政法規(guī)規(guī)定，《海關稽查條例》作為行政法規(guī)，所規(guī)定的也只能是對單位存款的查詢，否則是無效的。海關稽查是海關的另外一種監(jiān)管方式，在稽查時享有對單位存款進行查詢的權力。

（二）公安、檢察、安全、軍隊保衛(wèi)部門、監(jiān)獄保衛(wèi)部門和海關走私偵查局只有查詢和凍結存款的權力

l997年1月1日修改后起施行的《刑事訴訟法》第117條規(guī)定：“人民檢察院。公安機關根據(jù)偵查犯罪的需要，可以依照規(guī)定查詢、凍結犯罪嫌疑人的存款、匯款。”同時，《刑事訴訟法》還賦予了安全機關、軍隊保衛(wèi)部門、監(jiān)獄保衛(wèi)部門在進行刑事偵查時，也可以享有同公安機關相同的權力。第4條規(guī)定：“國家安全機關依照法律規(guī)定，辦理危害國家安全機關的刑事案件，行使與公安機關相同的職權。”第225條規(guī)定： “軍隊保衛(wèi)部門對軍隊內部發(fā)生的刑事案件行使偵查權。對罪犯在監(jiān)獄內犯罪的案件由監(jiān)獄進行偵查。軍隊保衛(wèi)部門、監(jiān)獄辦理刑事案件，適用本法的有關規(guī)定。”

需要注意的是1999年初，經(jīng)國務院批準，海關總署、公安部組建了海關總署走私犯罪偵查局，《海關法》在2000年修改后，對此做出了明確規(guī)定，賦予海關走私偵查局同公安機關相同的權力?！逗ｊP法》第4條規(guī)定“海關偵查走私犯罪的公安機構履行偵查、拘留。執(zhí)行逮捕、預審職責，應當按照《中華人民共和國刑事訴訟法》的規(guī)定辦理。”

（三）只具查詢存款權力的部門

1．監(jiān)察部門。I997年5月9日通過并施行的《行政監(jiān)察法》第21條規(guī)定：“監(jiān)察機關…… 可以查詢案件涉嫌單位和涉嫌人員在銀行或其他金融機構的存款；”授予了監(jiān)察部門查詢銀行存款的權力，但僅此而已，監(jiān)察部門不能進行進一步的凍結和扣劃行為。

2．審計機關?！秾徲嫹ā珐z1995年1月1日起施行）第33條：“審計機關進行審計時，有權就審計事項的有關問題向有關單位和個人進行調查，并取得相關證明材料。”這里沒 有明確使用查詢存款一詞，而是使用了概括性的規(guī)定，l997年10月21日國務院頒布了《審計法實施條例》對這一問題作了明確?！稐l例》第31條規(guī)定：“審計機關…有權查詢被審計單位在金融機構的各項存款，并取得證明材料，有關金融機構應當予以協(xié)助，并提供證明材料。”由于該《條例》屬于國務院行政法規(guī)，符合《商業(yè)銀行法》關于查詢單位存款的規(guī)定，因此，審計機關也有權查詢單位存款。另外，按照《審計署、中國人民銀行關于＜審計署、中國人民銀行關于審計機關在審計執(zhí)法過程中查詢被審計單位存款問題的通知＝適用軍隊審計機關的通知》1999年3月29日審法發(fā)[1999]35號）的規(guī)定，軍隊審計機關也可以查詢單位存款。

3．中國證監(jiān)會?！蹲C券法》第168條規(guī)定：“國務院證券監(jiān)督管理機構依法履行職責，有權采取下列措施：查詢當事人和與被調查事件有關的單位和個人的資金帳戶。證券帳戶。”

另外，證監(jiān)會對期貨交易的有關行為需要時，也可查詢單位存款。在國務院發(fā)布的《期貨交易暫行條例》﹝1999年9月1日）中第52條規(guī)定：“中國證監(jiān)會……對期貨交易所、期貨經(jīng)紀公司、會員和客戶在商業(yè)銀行或其他金融機構開立的單位存款帳戶可以進行查詢。”

4．個人關于住房公積金的查詢。國務院《住房公積金管理條例》﹝1999年3月17日施行）中第36條規(guī)定：“職工、單位有權查詢本人、本單位住房公積金的繳存。提取情況，住房公積金管理中心、受委托銀行不得拒絕。”這樣，職工就可以以個人名義查詢本單位在銀行的住房公積金存款，開個人查詢非本人存款之先河。

（四）其他

1．喪失原有查詢、凍結、扣劃存款權力的機關。一是工商機關。國務院1987年9月17日發(fā)布的《投機倒把行政處罰條例》屬于國務院行政法規(guī)，按照《商業(yè)銀行法》的規(guī)定，行政法規(guī)無權規(guī)定存款的凍結，所以，這一規(guī)定是無效的。同樣，國家工商行政管理局頒布的《投機倒把行政處罰條例實行細則》屬于部門規(guī)章，其無權規(guī)定存款的查詢、凍結、扣劃。所以，這一規(guī)定也是無效的。二是中國人民銀行。在《中國人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》實施以前，中國人民銀行的一些行政規(guī)章規(guī)定，人民銀行可以查詢、凍結銀行存款，可以扣劃金融機構在人民銀行 的存款，上述兩法頒布實施后，人民銀行也喪失了對存款的凍結和扣劃權力。但對于人民銀行是否有權查詢銀行存款，有不同的看法。有的認為，《中國人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》沒有對人民銀行查詢銀行存款作出明確規(guī)定，因此，人民銀行無權查詢存款。有的根據(jù)《中國人民銀行法》第32條：“中國人民銀行有權對金融機構的存款、貸款、結算、呆賬等情況隨時進行稽核、檢查監(jiān)督。”及《商業(yè)銀行法》第62條：“中國人民銀行有權依照本法第三章、第四章、第五章的規(guī)定，隨時對商業(yè)銀行的存款、貸款、結算、呆賬等情況進行檢查監(jiān) 督。檢查監(jiān)督時，檢查監(jiān)督人員應當出示合法的證件。商業(yè)銀行應當按照中國人民銀行的要求，提供財務會計資料、業(yè)務合同和有關經(jīng)營管理方面的其他信息。”認為人民銀行有權查詢銀行存款。我們認為，人民銀行履行的是對金融機構吸收的存款的數(shù)量、種類、利率是否符合規(guī)定進行的檢查，此時查詢存款的行為不同于司法、行政機關為促使義務人履行債務而采取的查詢措施，而是對銀行經(jīng)營行為的檢查，因此，不宜將其劃歸有權查詢存款的機關范圍中。

2．關于幾個模糊性規(guī)定。現(xiàn)實中還存在另一種情況，就是相關法律法規(guī)的模糊性、概括性規(guī)定，操作起來難以把握。主要有以下一些情況：一是關于財政部門的權力?！稌嫹ā珐z2000年7月1日施行）第32條規(guī)定：在對會計憑證、會計帳簿、財務會計報告和其他會計資料是否真實、完整進行監(jiān)督時，發(fā)現(xiàn)重大違法嫌疑時，國務院財政部門及其派出機構可以向被監(jiān)督單位有經(jīng)濟業(yè)務往來的單位和被監(jiān)督單位開立帳戶的金融機構查詢有關情況，有關單位和金融機構應當給予支持。這里的“有關情況”是否包括銀行存款，沒有明確說明。按照一般理解，在這種情況下，開戶單位的在銀行的有關情況應該包括銀行存款，雖然后來財政部、中國人民銀行發(fā)出了《關于財政部及其派出機構查詢被監(jiān)督單位有關情況若干具體問題的通知》但在這個文件中對此問題仍然未作出明確說明，而且法律制定機關沒有做出權威解釋，因此，財政部門是否能查詢存款在實踐中就難以把握。二是關于價格主管部門的權力?！秲r格法》﹝1998年5月1日施行）第34條規(guī)定：“政府價格主管部門在進行價格監(jiān)督檢查時，可以行使下列職權：查詢、復制與價格違法行為有關的帳簿、單據(jù)、憑證及其它資料，核對與價格違法行為有關的銀行資料；”這里的“銀行資料”是否包括銀行存款也無從理解。

二、不能凍結扣劃的存款及特殊情況

1．對金融機構在人民銀行的存款準備金，任何機關都無權進行凍結和扣劃。《最高人民法院關于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定》﹝1998年6月11日法釋[1998]15號）第34條規(guī)定：“被執(zhí)行人為金融機構的，對其交存在人民銀行的存款準備金和備付金不得凍結和扣劃”，由于存款準備金和備付金已合二為一，均為存款準備金，且除此外，金融機構在人民銀行沒有其他性質的存款，因此，人民法院是不能凍結和扣劃金融機構在人民銀行的存款的。需要注意的是，第34條還規(guī)定；“但對其在本機構、其他金融機構的存款，及其在人民銀行的其他存款可以凍結、劃撥”，此規(guī)定是在人民銀行存款準備金制度改革前出臺的，而1999年9月11日人民銀行存款準備金制度改革后，金融機構在人民銀行的存款除了存款準備金外，再無其他性質的存款，因此，此規(guī)定已不能再適用。人民法院也不能依據(jù)此規(guī)定凍結和扣劃金融機構在人民銀行的存款，這一點，在司法部門到人民銀行以此為依據(jù)劃撥存款準備金時，人民銀行需要對司法機關做耐心的說明。

2．對封閉貸款，司法部門不能凍結和扣劃。在《最高人民法院關于執(zhí)行（封閉貸款管理暫行辦法）和《外經(jīng)貿(mào)企業(yè)封閉貸款管理暫行辦法》中應注意的幾個問題的通知》中規(guī)定：人民法院不得對債務人的封閉貸款結算專戶采取財產(chǎn)保全措施或者先予執(zhí)行；不得執(zhí)行被執(zhí)行人的封閉貸款結算專戶中的款項?！斗忾]貸款管理暫行辦法》1999年7月16日銀發(fā)[1999]261號）第14條規(guī)定：司法部門不應凍結封閉貸款賬戶和扣收專戶資金。

3．國庫庫款不能查凍扣。國庫庫款屬于國家財政收人，不同于銀行存款，司法、行政

機關不應將其視為財政機關的可執(zhí)行財產(chǎn)，對國庫庫款進行查詢、凍結和扣劃。在中國人民銀行《關于對查詢、凍結、扣劃國庫庫款有關問題的復函》﹝銀函[1999]48號）中指出：對國庫庫款司法機關無權……進行查詢、凍結和扣劃。

4.社會保險基金。根據(jù)最高人民法院《關于在審理和執(zhí)行民事、經(jīng)濟糾紛案件時不得查封、凍結和扣劃社會保險基金的通知》規(guī)定：各地人民法院不得查封、凍結或扣劃社會險基金。

5．國有企業(yè)下崗職工基本生活保障資金。根據(jù)最高人民法院《關于嚴禁凍結或劃撥國有企業(yè)下崗職工基本生活保障資金的通知》規(guī)定：各地人民法院不得凍結或劃撥該項資金用以抵償企業(yè)債務。

三、其他問題

1．關于銀行扣劃欠款問題。現(xiàn)實中存在這種情況，銀行在其貸款戶拒不歸還其貸款時，采取了直接從其貸款戶在本機構的賬戶內扣劃存款的現(xiàn)象。這就涉及到一個銀行行使抵銷權的問題。分析可知，銀行和其客戶符合行使法定抵銷權的條件。雙方互為債權務人，債的標的種類、品質相同，在雙方債務都到期的情況下，銀行可以單方行使抵銷而無需征得客戶的同意，《合同法》第”99條規(guī)定：“當事人互負到期債務，該債務的標的物種類、品質相同的，任何一方可以將自己的債務與對方的債務抵銷，但依照法律規(guī)定或按照合同規(guī)定不得抵銷的除外”。但由于在具體的法律法規(guī)中，例如《貸款通則》第22條第4項規(guī)定：“貸款人的權利：依合同約定從借款人賬戶上劃收貸款本金和利息”。這里只規(guī)定了約定抵銷而沒有規(guī)定法定抵銷，而《商業(yè)銀行法》又規(guī)定：“對于單位和個人的存款，任何單位和個人都無權進行扣劃，除非法律另有規(guī)定；”并規(guī)定：“商業(yè)銀行應當保證存款本金和利息的支付，不得拖延和拒絕支付存款本金、和利息。”因此，銀行行使法定抵銷權，單方面扣劃客戶的存款是缺乏完整的法律依據(jù)的。在這種情況下，銀行只能和客戶事先約定銀行行使扣劃欠款的條件，在滿足條件時，由銀行行使約定抵銷權。

2．關于銀行提前扣息問題。在實踐中還有銀行發(fā)放貸款時，事先扣除貸款的利息的做法，對于這種情況，《合同法》第200條作出明確規(guī)定：“借款的利息不得預先在本金中扣除，利息預先在本金中扣除的，應當按照實際借款數(shù)額返還借款并計付利息。”但在借款人同意的情況下或雙方有約定的情況下，銀行可以劃收貸款，如《貸款通則》第22條第4項規(guī)定；“貸款人的權利：依合同約定從借款人賬戶上劃收貸款本金和利息。” 因此，金融機構在協(xié)助司法、行政機關查詢。凍結、扣劃時，應嚴格按照法律。行政法規(guī)規(guī)定的主體、權限和程序來進行，對不符合規(guī)定的，應予以拒絕，以維護客戶和自身的合法權益。司法。行政機關在行使查凍扣權力時，也應嚴格按照法律行政法規(guī)的規(guī)定進行，做到依法辦事

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