政策科學是在運籌學和系統(tǒng)分析的基礎上形成和發(fā)展起來的。系統(tǒng)分析構成政策研究的方法論基礎。何謂系統(tǒng)分析(System analysis)? 很難給它下一個全面而準確的定義。按照美國政策科學家Ｒ·Ｍ·克朗的說法，系統(tǒng)分析可以被視為由定性、定量或兩者相結合的方法組成的一個集合，其方法論源于科學方法論、系統(tǒng)論以及為數(shù)眾多的涉及選擇現(xiàn)象的科學分支。應用系統(tǒng)分析的目的，在于改進公共的和私營的人類組織系統(tǒng)。系統(tǒng)分析既是一種解釋性的，又是一種規(guī)定性的方法論。

 

系統(tǒng)分析最早是由美國蘭德公司在二戰(zhàn)結束前后提出并加以使用的。１９４５年，美國的道格拉斯飛機公司，組織了各個學科領域的科技專家為美國空軍研究“洲際戰(zhàn)爭”問題，目的是為空軍提供關于技術和設備方面的建議，當時稱為“研究與開發(fā)”（Research and Development，縮寫為R & D)計劃。１９４８年５月，執(zhí)行該計劃的部門從道格拉斯公司獨立出來，成立了蘭德公司，“蘭德”（ＲＡＮＤ）是“研究與開發(fā)”英文的縮寫。
　　

從４０年代末到７０年代的３０年中，系統(tǒng)分析沿著兩條明顯不同的路線得到迅速發(fā)展。一條路線是運用數(shù)學工具和經(jīng)濟學原理分析和研究新型防御武器系統(tǒng)。６０年代初期，美國國防部長麥克納馬拉把這套方法應用于整個軍事領域，并很快在各政府部門推廣，形成了著名的“計劃—規(guī)劃—預算系統(tǒng)”（ＰＰＢＳ）方法。在軍事和政府部門的帶動下，美國民間企業(yè)也開始應用系統(tǒng)分析方法來改善交通、通訊、計算機、公共衛(wèi)生設施的效率和效能；在消防、醫(yī)療、電網(wǎng)、導航等領域，系統(tǒng)分析方法也得到了廣泛的應用。
 

另一條路線體現(xiàn)在與大學相聯(lián)系的研究與教學的活動之中。沿著這一路線，存在著一種把眾多的學科加以系統(tǒng)理論化的傾向：開始是在生物學和自動控制研究領域；其后擴展到工程學、通訊理論、一般系統(tǒng)論、政治結構、國際關系、管理系統(tǒng)、生態(tài)系統(tǒng)、心理和精神分析以及教育系統(tǒng)等研究領域。到了７０年代中期，系統(tǒng)分析從作為分析經(jīng)濟合理性的應用和作為研究對象的理論體系這種相互分離狀態(tài)，逐步走向相互結合、相互補充，發(fā)展成為一種有效的方法體系。
　　

目前，系統(tǒng)分析作為一種一般的科學方法論，已被各國所認可和采用，運用于廣泛的研究領域之中，特別是在解決有風險和不確定性的經(jīng)濟社會政策的制定以及公共決策系統(tǒng)的改進上。隨著應用數(shù)學以及運籌學的進一步發(fā)展，高容量、多功能的電子計算機的出現(xiàn)，系統(tǒng)方法自身及應用范圍不斷深化和擴展，它構成了政策研究以及政策分析的主導性或基礎性的方法。

 

系統(tǒng)是系統(tǒng)分析的最基礎的概念。按照一般系統(tǒng)論的創(chuàng)立者貝塔朗菲（L· von Bertalanffy）的觀點，系統(tǒng)是處于一定的相互關系并與環(huán)境發(fā)生關系的各個組成部分(要素)的總體(集)。我國著名科學家錢學森則主張把“極其復雜的研究對象稱為系統(tǒng)，即相互作用和相互依賴的若干組成部分合成的具有特定功能的有機整體，而且這個系統(tǒng)本身又是它所從屬的一個更大系統(tǒng)的組成部分。”因此，我們可以一般地將系統(tǒng)界定為是由若干處于相互聯(lián)系并與環(huán)境發(fā)生相互作用的要素或部分所構成的整體。
 

世界上的一切事物都是作為系統(tǒng)而存在的，是若干要素按一定的結構和層次組成的，并且具有特定的功能。系統(tǒng)普遍存在于自然界和人類社會之中。它是要由素所構成的整體，離開要素就無所謂的系統(tǒng)，因而要素是系統(tǒng)存在的基礎；系統(tǒng)的性質一般是由要素所決定的（有什么的要素，就具有什么樣的系統(tǒng)及其功能），但系統(tǒng)又具有各要素所沒有的新功能；各種要素在構成系統(tǒng)時，具有一定的結構與層次，沒有結構層次的要素的胡亂堆積構不成系統(tǒng)；系統(tǒng)的性質取決于要素的結構，而在一個動態(tài)結構的系統(tǒng)中，結構的好壞直接是由要素之間的協(xié)調(diào)體現(xiàn)出來；系統(tǒng)與環(huán)境之間也存在密切的聯(lián)系，每個系統(tǒng)都是在一定的環(huán)境中存在與發(fā)展的，它與環(huán)境發(fā)生物質、能量和信息的交換（這是開放系統(tǒng)的一個基本特點）。系統(tǒng)的各要素之間，要素與整體之間，整體與環(huán)境之間存在著一定的有機聯(lián)系，從而在系統(tǒng)內(nèi)外形成一定的結構與秩序，使得系統(tǒng)呈現(xiàn)出整體性、有機關聯(lián)性、結構層次性、環(huán)境適應性（開放性）和有序性等特征，這些特征就是所謂的系統(tǒng)的同構性。
 

系統(tǒng)分析或系統(tǒng)方法，就其本質而言，是一種根據(jù)客觀事物所具有的系統(tǒng)特征，從事物的整體出發(fā)，著眼于整體與部分，整體與結構及層次，結構與功能、系統(tǒng)與環(huán)境等的相互聯(lián)系和相互作用，求得優(yōu)化的整體目標的現(xiàn)代科學方法以及政策分析方法。拉茲洛認為，系統(tǒng)論為我們提供一種透視人與自然的眼光，“這是一種根據(jù)系統(tǒng)概念，根據(jù)系統(tǒng)的性質和關系，把現(xiàn)有的發(fā)現(xiàn)有機地組織起來的模型。” 貝塔朗菲則將系統(tǒng)方法描述為:提出一定的目標，為尋找實現(xiàn)目標的方法和手段就要求系統(tǒng)專家或專家組在極復雜的相互關系網(wǎng)中按最大效益和最小費用的標準去考慮不同的解決方案并選出可能的最優(yōu)方案。我國學者汪應洛在《系統(tǒng)工程導論》一書中則認為，系統(tǒng)分析是一種程序，它對系統(tǒng)的目的、功能、費用、效益等問題，運用科學的分析工具和方法，進行充分調(diào)查研究，在收集、分析處理所獲得的信息基礎上，提出各種備選方案，通過模型進行仿真實驗和優(yōu)化分析，并對各種方案進行綜合研究，從而為系統(tǒng)設計、系統(tǒng)決策、系統(tǒng)實施提出可靠的依據(jù)。

 

系統(tǒng)分析是政策研究尤其是政策分析的最基本的方法。它的主要作用是：幫助人們理解政策系統(tǒng)及對不同的政策系統(tǒng)加以比較；鼓勵人們對系統(tǒng)的不同部分進行同時的研究；使人們注意系統(tǒng)中的結構和層次的特點；開拓新的研究領域，增加新的知識；突出未知東西的探索，使人們從過去和現(xiàn)在的基礎上了解未來；使人們轉換視角，從不同的角度或側面看問題；迫使人們在考慮目標和解決問題的要求時，也同時注意考慮協(xié)調(diào)、控制、分析水平和貫徹執(zhí)行的問題；誘導新的發(fā)現(xiàn)，注意進行從目的到手段的全面調(diào)查等等。

但是，必須注意，系統(tǒng)分析僅僅是政策研究及政策分析方法的一部分，而非全部（頂多是后者的定量分析模型和技術的主要部分），系統(tǒng)分析尤其是定量分析模型及技術并不能解決所有的政策研究或政策分析的問題。對于諸如帶有極強的政治色彩、在決策過程中的非理性或超理性作用突出、必須在價值觀和實際價值之間加以權衡一類的問題，系統(tǒng)分析的定量分析模型和技術往往是無能為力的。必須靠政策研究或政策分析的其他方法，如組織—政治分析、價值分析等。在系統(tǒng)分析的成長過程中，曾有一些系統(tǒng)分析家期望用系統(tǒng)分析來解決現(xiàn)實世界的一切問題以及解決政策問題的一切方面。他們過分依賴于定量的分析方法與技術，忽視超理性、政治、文化、價值及意識形態(tài)等方面的超出系統(tǒng)分析范圍的東西，導致了系統(tǒng)分析的濫用，達不到預期的目的。 

 

根據(jù)系統(tǒng)的本質及其基本特征，可以將系統(tǒng)分析的內(nèi)容相對地劃分為系統(tǒng)的整體分析、結構分析、層次分析、相關分析和環(huán)境分析等幾個方面。

 

(整體分析)根據(jù)系統(tǒng)論的原理，任何系統(tǒng)都是由眾多的子系統(tǒng)所構成的，子系統(tǒng)又是由單元和元素所構成的。系統(tǒng)的性質、功能與運行規(guī)律不同于它的各個組成部分在獨立狀態(tài)時的性質、功能和運動規(guī)律，它們只有在整體意義上才能顯示出來。拉茲洛在談到這個問題時指出：系統(tǒng)整體所獨具的“某種特點不能簡單地還原為它們各個組成部分的性質”；“復雜整體的特點實際上不可能還原成各部分的特點。用整體分析法進行政策研究的核心是:從全局出發(fā)、從系統(tǒng)、子系統(tǒng)、單元、元素之間以及它們與周圍環(huán)境之間的相互關系和相互作用中探求系統(tǒng)整體的本質和規(guī)律，提高整體效應，追求整體目標的優(yōu)化

 

(結構分析)是系統(tǒng)分析的一個組成部分。所謂的系統(tǒng)的結構是指系統(tǒng)內(nèi)部諸要素的排列組合方式。同樣一些要素，排列組合的方式不同，就可能具有完全不同的性質、特征與功能。對于一個復雜的系統(tǒng)來說，如果沒有一個確定其合理結構的方法，沒有一個考慮整體優(yōu)化的方案，那么，系統(tǒng)的分析和設計也就無法進行，也將對系統(tǒng)的運行產(chǎn)生不良的后果。因此，正確掌握結構分析法，對于確定政府系統(tǒng)的合理結構，要求各種政策的有機配合，是政策研究工作的一個內(nèi)容。結構分析是尋求系統(tǒng)合理結構的途徑或方法，其目的是找出系統(tǒng)構成上的整體性、環(huán)境適應性、相關性和層次性等特征，使系統(tǒng)的組成因素及其相互關聯(lián)在分布上達到最優(yōu)結合和最優(yōu)輸出。

 

(環(huán)境分析)系統(tǒng)論認為，任何復雜的系統(tǒng)都具有一定的結構層次。系統(tǒng)結構的層次性既指等級性，又指側面性。系統(tǒng)分析中的層次分析法產(chǎn)生于７０年代，是美國著名運籌學家薩蒂提出的。層次分析的基本思路是：明確問題中所包含的因子及其相互關系，將各因子劃分為不同層次；從而形成多層次結構，通過對各層次因子的比較分析，建立判斷矩陣，并通過判斷短陣的計算將不同政策方案按重要性或適用性大小排列，為最優(yōu)方案的選擇提供依據(jù)。層次分析首先要解決系統(tǒng)分層及其規(guī)模的合理性問題，層次的劃分要考慮到系統(tǒng)傳遞物質、能量和信息的效率、質量和費用等因素；其次要使各個功能單元的層次歸屬合理。

 

(相關分析)系統(tǒng)論告訴我們，構成系統(tǒng)的各個子系統(tǒng)、單元和要素之間以及它們與環(huán)境之間是相互聯(lián)系和相互作用的，這一特征叫做系統(tǒng)的相關性（有機關聯(lián)性）。相關分析要求我們在政策研究的過程中尤其是問題界定、目標設定和方案規(guī)劃中，要充分注意到各種問題及問題的各個方面之間，各個目標之間，各個方案之間，子目標與總目標以及子方案與總方案之間的關系，注意問題目標和方案與社會、經(jīng)濟和政治環(huán)境之間的相互聯(lián)系和相互作用，考慮各種因素對政策執(zhí)行效果可能產(chǎn)生的影響，從而設計出理想的或較優(yōu)的政策方案。