最近，最高人民法院提出了推進法院司法改革的十項任務(wù)，內(nèi)容涉及優(yōu)化司法職權(quán)配置、落實寬嚴相濟刑事政策、加強司法隊伍建設(shè)、加大司法經(jīng)費保障四個方面。據(jù)悉，這十項改革任務(wù)，也將成為最高人民法院即將發(fā)布的深化司法改革若干意見的主要內(nèi)容?？梢哉f，新一輪的司法改革業(yè)已啟動，改革目標也將從法院的日常工作機制，轉(zhuǎn)向人事、經(jīng)費、權(quán)力配置等深層次問題，《刑法》、《刑事訴訟法》的大幅修改，亦將隨之展開。值此變革之際，有必要總結(jié)之前十年法院改革的利弊得失，直面深化改革必須回應(yīng)之問題，并就本輪改革需要著重解決的幾個問題提出建議。

　　1 當代改革縱覽

　　改革開放三十年來，法院系統(tǒng)的司法改革大致經(jīng)歷了四個階段。第一階段是從1979年至20世紀80年代初期，伴隨經(jīng)濟改革的開始和《憲法》、《人民法院組織法》、《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》（試行）的實施，人民法院的審判體制逐步得以恢復(fù)。這一階段與其說是改革，不如說是重建，也奠定了我國現(xiàn)行司法制度的基礎(chǔ)。

　　第二階段是從80年代末至90年代中期，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，《民事訴訟法》正式頒行，《刑事訴訟法》被修訂，法院也進行了以庭審改革為核心的審判方式改革，審判方式從過去以法官主動調(diào)查為中心的職權(quán)主義，逐步轉(zhuǎn)向以當事人或控辯雙方當庭質(zhì)證為中心的對抗主義。這一階段的改革，可以說是以下級法院為主導(dǎo)，自下而上，自主自發(fā)地進行，最高人民法院通過推動立法，對改革成果予以確認。

　　第三階段開始于90年代末，隨著黨的十五大、十六大提出“推進司法體制改革”的要求，司法改革正式從公、檢、法、司各自為政的局面，進入了由中央統(tǒng)一部署，自上而下，協(xié)調(diào)推進的階段。尤其是十六大之后，中央成立了司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組，并發(fā)布了關(guān)于司法體制改革的初步意見。最高人民法院的《人民法院第二個五年改革綱要》（2004-2008）和最高人民檢察院《關(guān)于進一步深化檢察改革的三年實施意見》（2005-2008），都是貫徹落實上述意見的產(chǎn)物。

　　黨的十七大提出“深化司法改革，優(yōu)化司法職權(quán)配置，規(guī)范司法行為，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度”的新要求后，中央司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組隨之制訂了深化司法改革的意見，經(jīng)中央政治局批準通過。與此同時，最高人民法院、最高人民檢察院也開始醞釀落實上述改革意見，這不僅意味著司法改革將向縱深推進，也預(yù)示著第四階段司法改革工作的啟動。

　　2 十年改革得失

　　認真審視過去十年的法院改革，可以發(fā)現(xiàn)，改革基本上是落實人民法院兩個“改革綱要”的過程。也就是說，“改革綱要”落實到什么地步，法院改革就推進到什么地步。從實際效果來看，通過落實“一五綱要”，法院內(nèi)部實現(xiàn)了立案與審判分立、審判與執(zhí)行分立、審判與監(jiān)督分立，庭審功能得以強化，法庭真正成為了審判的中心。通過落實“二五綱要”，最高人民法院收回了死刑核準權(quán)，實現(xiàn)了死刑二審案件的全部開庭。上述改革舉措順應(yīng)了民意，也符合司法規(guī)律，推動了法治的文明與進步。

　　然而，一旦仔細推敲，我們會發(fā)現(xiàn)，兩個“改革綱要”提出的其它改革任務(wù)，其實多半沒有完成，部分改革措施甚至出現(xiàn)了“水土不服”的情形。之所以如此，首要原因在于保障不足，許多改革內(nèi)容只停留在口號層面，如提高法官職級待遇，加強司法經(jīng)費保障，這些舉措都需要地方黨委和政府，乃至中央組織、編制、財政部門的配合與支持。沒有編制，缺乏經(jīng)費，所謂“提高待遇，加強保障”就成了空白支票，現(xiàn)實情形也的確如此。

　　就法院自身而言，許多改革也存在推進步伐過快，配套措施未及時跟進的情形。比如，民事案件管轄范圍調(diào)整后，大量案件下沉至基層法院，基層法院的人員編制卻未增加，導(dǎo)致案多人少、審判效率低下。又比如，死刑二審實現(xiàn)全部開庭后，二審審限卻未延長，不能滿足嚴格審查的時間需要，一線法官迫切需要確立的死刑統(tǒng)一標準、非法證據(jù)排除規(guī)則也遲遲未能出臺。

　　事實上，中國的司法改革，除上述主客觀因素外，也一直在所謂“國情悖論”的漩渦中打轉(zhuǎn)。“一刀切”式的改革方法一旦遭遇地區(qū)、城鄉(xiāng)差異，馬上就捉襟見肘。民事審判方式改革還原了司法消極、中立的特性，但是，由于我國缺乏訴訟文化傳統(tǒng)，民眾法律意識普遍不高，一旦遭遇訴訟，廣大農(nóng)民及城市弱勢群體既無錢聘請律師，自身也不具備調(diào)查、收集證據(jù)和當庭質(zhì)證、辯論的能力，反而成為利益最易受到損害的群體。為了提高法官職業(yè)進入門檻，國家推行了統(tǒng)一司法考試，司法考試制度實施六年來，許多中西部、少數(shù)民族地區(qū)法院內(nèi)通過司法考試者屈指可數(shù)，即使有人通過考試，也很快辭職赴經(jīng)濟發(fā)達城市發(fā)展，或直接從事律師工作，部分邊遠地區(qū)甚至鬧起了“法官荒”?？梢哉f，深化司法改革，必須直面“幅員遼闊、發(fā)展不均衡”這一基本國情。

　　必須指出的是，無論是審判獨立、對抗主義，還是司法職業(yè)化，這些改革的總體方向都是正確的，符合現(xiàn)代司法理念與科學(xué)司法規(guī)律。不能因為改革措施與社會現(xiàn)實碰撞后，產(chǎn)生一些不盡如人意的反應(yīng)，就質(zhì)疑改革的方向，甚至堅持“唯國情論”，否定改革成果，開歷史“倒車”。對過去十年的司法改革，我們應(yīng)當檢討與反思的，是改革的方法而不是改革的方向，是某些具體措施的偏差，而不是改革的整體方案。

　　3 深化改革的展望

　　深化司法改革，意味著司法體制與工作機制的改革工作必須向“深水區(qū)”推進。首當其沖的，自然是司法職權(quán)的優(yōu)化配置。所謂“優(yōu)化配置”，既包括司法職能的轉(zhuǎn)換，也包含訴訟程序的調(diào)整。但從最高法院目前公布的十項改革任務(wù)，以及媒體之前關(guān)于中央司法改革意見的報道來看，涉及公檢、法、司之間職能轉(zhuǎn)換的內(nèi)容相對較少。

　　事實上，在改革意見醞釀階段，曾有人提議將檢察機關(guān)職務(wù)犯罪案件的批捕權(quán)交法院行使，取消勞動教養(yǎng)制度，改為法院負責(zé)審批的違法行為教育矯治制度，但受各種主客觀因素影響，上述設(shè)想未能實現(xiàn)。由此可見，改革者在司法體制改革問題上，總體仍持保守態(tài)度，即“擱置爭議、局部調(diào)整、加強監(jiān)督”，對實踐中迫切需要解決的，如公安立案、看守所監(jiān)管、民事執(zhí)行、死刑復(fù)核等問題，采取了由檢察機關(guān)加強監(jiān)督措施的做法，并未進行職能調(diào)整，至于“誰來制約和監(jiān)督檢察機關(guān)”這一問題，則通過職務(wù)犯罪批捕提一級和完善人民監(jiān)督員制度的變通方式解決。對法院在刑事審判方面過于寬泛的自由裁量權(quán)，改革將逐步予以規(guī)范，即將定罪與量刑相分立，把量刑環(huán)節(jié)單獨納入法庭審理程序，使控辯雙方、被害人及被告人有機會圍繞量刑問題進行陳述、爭辯，減少量刑的隨意性。

　　此外，上下級法院關(guān)系的完善，也將是本次改革的重點。我國《憲法》和《人民法院組織法》規(guī)定，上級法院監(jiān)督下級法院的審判工作，但上級法院在履行審判監(jiān)督、業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能的同時，也不可避免地異化了這種監(jiān)督關(guān)系，出現(xiàn)了“案件請示”、“提前介入”等“司法行政化”問題，因此，本輪改革也將規(guī)范案件請示制度，明確上下級法院在司法業(yè)務(wù)管理和司法行政管理工作方面監(jiān)督指導(dǎo)的范圍與程序。

　　前面已經(jīng)提到，缺乏中央組織、編制、財政部門的有效配合，是既往改革成效不大的主要原因。而本輪改革的務(wù)實之處，首先就體現(xiàn)在它將司法隊伍建設(shè)、司法經(jīng)費保障作為改革的兩大重點，并由中央組織部門與財政部牽頭實施。我們知道，司法地方化或者說司法地方保護主義的一大成因，就在于法院的人、財、物一直處于“受制于地方”。在職級待遇方面，目前確定法官的職級、職數(shù)的依據(jù)，仍然是中發(fā)辦（1985）47號文、勞人薪（1987）56號文。這兩個文件已經(jīng)實施了20年，文件中的一些規(guī)定和要求，已不再適應(yīng)目前法院的情況和需要，由于沒有新政策出臺，協(xié)調(diào)解決法官職級職數(shù)，已成為各級法院工作的重中之重。在編制方面，由于缺乏科學(xué)的編制管理，各地法院缺編現(xiàn)象也非常嚴重，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，體現(xiàn)為編制短缺、案多人少；在邊遠落后地區(qū)，則體現(xiàn)為空編嚴重、法官流失?？梢哉f，加強職業(yè)保障，解決法官的“入口”與“出口”，完善司法考試制度，已成為司法人事改革的當務(wù)之急。

　　在經(jīng)費保障方面，為弱化“司法地方化”現(xiàn)象，確實有必要對目前的司法經(jīng)費保障體制進行改革?？紤]到司法權(quán)屬于中央權(quán)力，并不專屬于地方，中央財政必須有所投入。但是，經(jīng)費改革同樣不能不分項目、不分地域、不分部門搞“一刀切”。比如，所有經(jīng)費不可能由中央或省級一體負擔(dān)，必須分門別類，分級負擔(dān)，同級財政不能完全撒手不管。中西部地區(qū)法院的辦案經(jīng)費，可以考慮由中央與省級財政多負擔(dān)一些，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)則可適當降低中央負擔(dān)的比例。

　　4 改革的再改革

　　十年前，針對臺灣地區(qū)司法改革的缺陷與不足，臺灣學(xué)者蘇永欽曾提出要對改革方法進行“再改革”?？偨Y(jié)過去十年的改革經(jīng)驗與教訓(xùn)，可以發(fā)現(xiàn)，我們自己的司法改革在方法論上同樣不乏應(yīng)當檢討與“再改革”之處。具體到法院改革，必須在以下三個方面著力改進。

　　首先，司法改革必須找準定位點。這里的定位點，就是最高法院、高級法院、基層法院在法院組織體系中的功能定位。比如，通過近些年的司法改革，最高人民法院的機構(gòu)越來越龐大，人員越來越多，審理的案件數(shù)量也直線上升（而且主要是事實審），這是否符合司法規(guī)律，是否科學(xué)合理，仍是一個有待商榷的話題。畢竟世界上絕大多數(shù)最高法院并不直接審理案件，而是通過司法審查或解釋法律，實現(xiàn)政策制定與規(guī)則治理的功能。

　　另外，伴隨民事、行政案件管轄范圍的調(diào)整，基層、中級以及高級法院受理的案件數(shù)量與案件類型也有了很大變化，相關(guān)業(yè)務(wù)機構(gòu)的功能也隨之調(diào)整，在此過程中，如何科學(xué)界定初審法院、上訴法院乃至最高法院的功能，并據(jù)此考慮是否/如何設(shè)置行政專門法院、知識產(chǎn)權(quán)上訴法院等一系列問題，都是值得未來在司法改革措施制定過程中深入研究的。

　　其次，司法改革必須做到公開、務(wù)實、協(xié)調(diào)，解決主要問題，具備可操作性。公開，是指改革議程的設(shè)置、改革意見的形成是透明的，社會各界都有渠道參與。務(wù)實，是指改革內(nèi)容必須直面司法實踐中急需解決，法院也有能力解決的問題，使改革的深度、廣度與法院自身能夠提供的司法資源相適應(yīng)。協(xié)調(diào)，是指改革必須處理好宏觀規(guī)劃與微觀設(shè)計的關(guān)系，在推動改革的同時，注重配套措施的跟進，以及與黨委、人大、政府及其它司法機關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，爭取黨委的全力支持與其它部門的有效配合。

　　最后，司法改革必須加強實證研究，注重方法論的完善。司法改革要取得實質(zhì)性進展，首先必須掌握的基本事實應(yīng)該是人民怎樣看待司法，對司法改革持何態(tài)度，究竟有哪些具體需求。這就需要進行有計劃的、穩(wěn)妥的實證研究，而不能僅以專業(yè)人士的所見所聞和所思所議為根據(jù)。進行純理論研究的法律學(xué)者，其能貢獻的，多限于規(guī)范性思考，這類思考方式，常常使得改革過程中的辯論，像許多法律理論方面的論辯一樣，激烈卻難以達成基本共識，絕對化、道德化卻又無從實證。

　　而司法改革需要立足于對社會現(xiàn)實的全面綜合考察，需要從社會的需求層面考慮，并應(yīng)遵循如下原則：第一，逐步跳出專業(yè)主義的窠臼，揚棄“只有司法者才懂司法問題”的傲慢與偏見，學(xué)習(xí)從社會大眾的角度看待司法改革問題。逐步學(xué)會從人民的需求出發(fā)尋找答案，否則無論怎樣改革，都無法獲得公眾的認同。第二，在司法改革過程中應(yīng)結(jié)合社會科學(xué)方法，建立科學(xué)的方法論體系，即從司法體制與工作機制中需要改革的問題入手，通過策劃、設(shè)置并評估試點項目，輔之以調(diào)查問卷、抽樣分析、數(shù)據(jù)統(tǒng)計等科學(xué)手段，評估利弊，定期跟蹤，尋找解決問題的最佳方案，并對成功的試點進行推廣，最終促成整個系統(tǒng)的改革。