內(nèi)蒙古自治區(qū)雖然擁有豐富的礦產(chǎn)資源和多種農(nóng)業(yè)物產(chǎn)，卻素以其廣袤的草原、非凡的自然畜牧業(yè)，及其淳厚的蒙古族游牧文化而聞名于世。內(nèi)蒙古草原牧區(qū)居我國五大牧區(qū)之首，東起大興安嶺山地，西至居延海，東西綿延2000多公里，總面積達8666.7萬公頃，其中可利用草場面積6818.0萬公頃，占全國可利用草場面積的1/5,是我國北方牧區(qū)的主體，草原畜牧業(yè)最大的主產(chǎn)區(qū)，同時也是中國內(nèi)陸和東亞的生態(tài)屏障。內(nèi)蒙古自治區(qū)現(xiàn)有33個牧區(qū)旗縣，20個半牧區(qū)旗縣，其中僅牧區(qū)旗縣就占到全區(qū)101個旗縣（市、區(qū)）的三分之一，人口約500萬，其中14個牧區(qū)旗縣與蒙古、俄羅斯等國接壤。

在內(nèi)蒙古自治區(qū)成立60周年之際，對極具區(qū)域特色的草原牧區(qū)和草原畜牧業(yè)在制度變革影響下的發(fā)展與變遷，從自然、歷史、經(jīng)濟、社會多角度加以考察，甚至站在國家生態(tài)安全、文化多樣性以及對國內(nèi)國際影響的高度去重新加以審視和評價是十分必要和有意義的。

自治區(qū)成立以來，伴隨著國家的社會主義革命和建設(shè)，以及改革開放、建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的制度變革和體制轉(zhuǎn)型，內(nèi)蒙古草原牧區(qū)在經(jīng)濟體制上先后經(jīng)歷了兩次重大的社會變革。第一次發(fā)生在上世紀50年代初期，由開始根據(jù)當時牧區(qū)的經(jīng)濟社會狀況，提出的“草場公有、自由放牧”，“不分不斗、不劃階級”，“牧工牧主兩利”以及大力提倡牧區(qū)互助合作經(jīng)濟等多項適合牧區(qū)發(fā)展的“穩(wěn)、寬、長”方針政策，到后期演變?yōu)橐缓宥系娜嗣窆缁?。第二次則始發(fā)于改革開放后的80年代，牧區(qū)實行的“草場公有，承包經(jīng)營，牲畜作價，戶有戶養(yǎng)”的草畜雙承包責任制，以及后來推出的草牧場承包使用制度和落實草牧場使用權(quán)、所有權(quán)的“雙權(quán)一制”。在一系列社會經(jīng)濟變革中，內(nèi)蒙古草原上的牧民始終遵循著黨和政府的各項方針政策，在保護草原生態(tài)，發(fā)展自然畜牧業(yè)，傳承民族文化等方面為國家作出了不可磨滅的貢獻，并在人與自然、人與人和諧相處等方面，為希望的草原譜寫了一曲曲感人的篇章。在此，我們不妨循著內(nèi)蒙古牧區(qū)變遷發(fā)展的軌跡，做一次歷史的考察……

從草場公有到牧區(qū)的社會主義改造……

在自治區(qū)建立之前和之初，內(nèi)蒙古草原畜牧業(yè)呈現(xiàn)出蕭條和衰敗的景象。為充分調(diào)動廣大牧民社會主義建設(shè)的積極性并保護當時牧區(qū)的社會生產(chǎn)力，自治區(qū)成立之初就針對牧區(qū)的實際情況進行了廣泛的社會民主改革。其主要內(nèi)容為《內(nèi)蒙古自治區(qū)政府施政綱領(lǐng)》中所明確規(guī)定的：草牧場為蒙古民族所公有，廢除封建的土地和牧場所有制，……在牧區(qū)實行自由放牧。

這場發(fā)生在牧區(qū)的民主改革開始于1947年，結(jié)束于1952年,主要分為兩個階段。首先在現(xiàn)在的中東部牧區(qū)，而后在過去的綏遠省即現(xiàn)在的西部牧區(qū)進行。為了保證民主改革的順利進行，內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委和內(nèi)蒙古自治政府首先制定了農(nóng)村土地改革和牧區(qū)民主改革的9項政策。其中涉及牧區(qū)民主改革的基本政策有：承認內(nèi)蒙古的牧場為蒙古民族所公有，廢除封建的牧場所有制;廢除封建階級的一切特權(quán)，廢除奴隸制度;牧區(qū)實行保護牧民群眾，保護牧場，放牧自由，在牧民與牧主兩利的前提下，有步驟地改善牧民的經(jīng)濟生活，發(fā)展畜牧業(yè)。盡管在政策中明確規(guī)定有牧民與牧主兩利的內(nèi)容，但在民主改革的初期，牧區(qū)一些地方還是出現(xiàn)了照搬農(nóng)村土地改革政策，實行劃階級、斗牧主、分牲畜的錯誤做法，導致一些牧主大量宰殺牲畜，給牧區(qū)經(jīng)濟造成了不必要的損失，也對黨的政策造成了不良影響。

為了及時糾正在民主改革中執(zhí)行政策出現(xiàn)的偏差，1948年7月時任內(nèi)蒙古自治政府主席的烏蘭夫提出：廢除封建特權(quán)，適當提高牧工工資，改善放牧制度;除罪大惡極的蒙奸惡霸經(jīng)盟以上政府批準可以沒收其牲畜財產(chǎn)由政府處理，一般大牧主一律不分不斗;實行民主改革，有步驟地建立民主政權(quán)，發(fā)展游牧區(qū)經(jīng)濟。在這三項具體政策的基礎(chǔ)上，逐步形成了完整的“廢除封建特權(quán)”、“牧場公有，放牧自由”、“不斗不分，不劃階級”和“牧工牧主兩利”的牧區(qū)民主改革基本政策。這一基本方針客觀地反映了牧區(qū)在階級關(guān)系、民族特點、草原畜牧業(yè)經(jīng)濟方面的實際情況，對后來的西部牧區(qū)的民主改革起到了積極的指導作用。

隨后，綏遠省牧區(qū)在民主改革基本政策的指引下，借鑒了內(nèi)蒙古中東部牧區(qū)的經(jīng)驗教訓，本著“依靠勞動牧民，團結(jié)一切可以團結(jié)的力量，從上而下地進行和平改造和從下而上地放手發(fā)動群眾，廢除封建特權(quán)，發(fā)展包括牧主經(jīng)濟在內(nèi)的畜牧生產(chǎn)”的原則，取得了民主改革的預(yù)期效果，既消滅了封建剝削制度的基礎(chǔ)——蒙旗王公札薩克制度下的封建特權(quán)（即不及牧區(qū)人口10%的封建王公貴族、封建牧主占有牧區(qū)的幾乎全部牧場），又解放了勞動牧民的社會生產(chǎn)力，保證了牧區(qū)畜牧業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。到1953年牧區(qū)民主改革完成時，出現(xiàn)了“人畜兩旺”的繁榮景象，牧區(qū)人口由1947年的22.8萬人增加到32.4萬人，牲畜由1949年的476萬頭(只)增加到893萬頭(只)。

1953年6月，烏蘭夫在中央人民政府民族事務(wù)委員會召開的第三次（擴大）會議上，系統(tǒng)地總結(jié)了牧區(qū)民主改革和畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗，形成了《關(guān)于內(nèi)蒙古自治區(qū)及綏遠、青海、新疆等地若干牧業(yè)區(qū)畜牧業(yè)生產(chǎn)的基本總結(jié)》?？偨Y(jié)報告提出了發(fā)展畜牧業(yè)經(jīng)濟的五項工作方針、十一項政策、六項措施。其中，慎重穩(wěn)進的工作方針；實行扶助畜牧業(yè)生產(chǎn)，特別是扶助貧苦牧民生產(chǎn)的政策；組織工、農(nóng)、牧業(yè)的相互支援，發(fā)展牧業(yè)區(qū)貿(mào)易合作事業(yè)；在半農(nóng)半牧或農(nóng)牧交錯地區(qū)，以發(fā)展牧業(yè)生產(chǎn)為主，以保護牧場、禁止開荒的政策；采取輕于農(nóng)業(yè)區(qū)與城市的稅收政策，使牧民得以休養(yǎng)生息；實行穩(wěn)步的發(fā)展牧民間的互助合作的政策；在條件具備的地方提倡定居游牧；建立國營牧場與種畜場；以及保護培育草原，劃分與合理使用牧場、草場等內(nèi)容，為牧區(qū)的畜牧業(yè)發(fā)展和個體畜牧業(yè)經(jīng)濟的社會主義改造指明了方向。

1954年12月，烏蘭夫在中共中央蒙綏分局召開的第一次牧區(qū)工作會議上，對畜牧業(yè)的社會主義改造問題進行了全面的闡述和部署。首先他對農(nóng)業(yè)的社會主義改造和牧業(yè)的社會主義改造的同一性和特殊性進行了分析。他指出：目前，畜牧業(yè)與農(nóng)業(yè)一樣，均屬于落后的、分散的、個體的經(jīng)濟范疇，故二者有其同一性，決定了畜牧業(yè)必須進行社會主義的改造；但在民族特點、生產(chǎn)特點、工作基礎(chǔ)等各方面，畜牧業(yè)又有很多區(qū)別于農(nóng)業(yè)之處，這些特殊性，是我們在考慮進行畜牧業(yè)的社會主義改造時，采取有別于農(nóng)業(yè)的步驟、方法、方式的根據(jù)。因此，在畜牧業(yè)社會主義改造中，既要把握畜牧業(yè)與農(nóng)業(yè)社會主義改造的共同性，又要抓住畜牧業(yè)社會主義改造的特殊性。

其次，他對整個畜牧業(yè)經(jīng)濟過渡到社會主義道路的問題進行了闡述。他認為，對畜牧業(yè)實行社會主義改造，一是發(fā)展社會主義性質(zhì)的國營牧場，同時有計劃有步驟地發(fā)展國營貿(mào)易、供銷合作、銀行等事業(yè)以及發(fā)電、采煤、牛乳加工、皮毛加工等必要的小型工業(yè)，一方面適應(yīng)畜牧業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的需要，一方面起示范帶頭作用；二是發(fā)展互助合作，通過走互助合作道路使個體牧業(yè)經(jīng)濟過渡到社會主義；三是改造舊蘇魯克制度，恰當?shù)亟鉀Q牧工牧主的利益關(guān)系，對牧主經(jīng)濟和私人商業(yè)經(jīng)濟實行社會主義改造；四是在國營經(jīng)濟領(lǐng)導下，有計劃地建立牧區(qū)發(fā)展經(jīng)濟中心。逐步改進畜牧業(yè)生產(chǎn)技術(shù)與放牧方式，多方面提高畜牧業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，尤其是水、草問題和防止牲畜疫病及其他自然災(zāi)害，進一步發(fā)展牧區(qū)的文教、衛(wèi)生工作；五是半農(nóng)半牧區(qū)要貫徹“以牧為主、照顧農(nóng)業(yè)、保護牧場、禁止開荒”的方針，著重發(fā)展畜牧業(yè)生產(chǎn)，著重以農(nóng)業(yè)支援畜牧業(yè)，但要適當照顧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并做到農(nóng)牧相互支援，實現(xiàn)農(nóng)牧互助。

此外，烏蘭夫還明確指出，要進一步發(fā)展牧區(qū)的互助合作和定居游牧，這是牧區(qū)的個體牧民和手工業(yè)者逐步過渡到社會主義的必由之路，并確定了鼓勵發(fā)展牧區(qū)互助合作的基本政策。會議普遍認為，牧區(qū)地廣人稀、生產(chǎn)落后，常有風雪災(zāi)、狼災(zāi)、疫病等災(zāi)害，且勞動力缺乏、生產(chǎn)工具不足，畜牧業(yè)生產(chǎn)特別是貧困牧民存在許多困難?？朔@些困難，只有組織起來。

由于蒙古族在長期游牧過程中養(yǎng)成的互助合作生產(chǎn)習慣，加之民主改革調(diào)動了牧民的生產(chǎn)積極性，到1954年，內(nèi)蒙古牧區(qū)和半農(nóng)半牧區(qū)互助合作運動已初具規(guī)模，牧業(yè)互助組和農(nóng)牧互助組達到3800多個。互助合作的主要形式有，臨時季節(jié)性互助組，合群放牧的互助組，和有一定分工和生產(chǎn)計劃較高形式的常年互助組三種類型。這一階段牧區(qū)新興的生產(chǎn)互助合作組織，不僅保留了傳統(tǒng)互助的內(nèi)容（如打馬鬃、搟毛氈、牧馬、抗災(zāi)等），還納入了許多新的內(nèi)容（如打井、防火、搭建棚圈、防疫、接羔、飼養(yǎng)種畜等）。牧業(yè)互助組的發(fā)展，對于解決牧區(qū)勞動力和工具不足，戰(zhàn)勝風雪自然災(zāi)害，提高了抗災(zāi)保畜的能力，以及促進定居游牧和牧業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的改造等方面表現(xiàn)出明顯優(yōu)越性，受到了廣大牧民發(fā)自內(nèi)心的歡迎，并顯示出旺盛的生命力。

會議最后在總結(jié)牧區(qū)以往互助合作取得的成績和存在的問題的基礎(chǔ)上，擬定了目前牧區(qū)組織互助合作新原則：必須根據(jù)牧業(yè)生產(chǎn)的具體條件及從牧民的生產(chǎn)需要出發(fā)，使互助組建立在適合當?shù)啬翗I(yè)生產(chǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)上；必須采取牧民所易于接受的、習慣的、簡單的形式，在牧民舊有的互助習慣的基礎(chǔ)上，加以領(lǐng)導逐漸提高改進，不要把農(nóng)業(yè)區(qū)的一套經(jīng)驗搬到牧業(yè)區(qū)去，必須照顧民族特點和群眾的覺悟水平；必須絕對遵守自愿的原則和互利的原則；必須采取積極領(lǐng)導、慎重穩(wěn)進的方針。

在“慎重穩(wěn)進”發(fā)展互助合作組織的方針指引下，牧區(qū)和半農(nóng)半牧區(qū)的畜牧業(yè)互助合作運動堅持自愿互利原則，得到了穩(wěn)步發(fā)展。截止到1954年底，牧業(yè)互助組發(fā)展到4960個，比1953年底的3800個增長了30.53%，還辦起了4個牧業(yè)生產(chǎn)合作社，組織起來的牧戶約占牧區(qū)牧戶的35%。1955年1月，烏蘭夫在自治區(qū)第二次牧區(qū)工作會議上，總結(jié)了一年來的牧區(qū)社會主義改造工作。他再次提出：要明確內(nèi)蒙古在牧區(qū)宣傳與貫徹總路線、貫徹各項社會政策，其目的是發(fā)展畜牧業(yè)生產(chǎn)，改善人民生活；要明確牧區(qū)過渡到社會主義，有一個相當長的過渡時期，要有和緩的過渡形式。還指出：牧業(yè)生產(chǎn)合作社的社會主義因素可以要求得更低一些?！爸灰窃谏鐣髁x的道路上前進，即使走得慢一點，但是穩(wěn)一點，是有好處的?！睉?yīng)該說在合作社組建初期，基本上采取了和緩的形式，在入社自由、選社自由方面體現(xiàn)了民主、平等、互助的精神，大致尊重了牧戶在財產(chǎn)所有權(quán)和利益分配方面的合理要求。到1955年秋天，內(nèi)蒙古畜牧業(yè)的社會主義改造工作仍然穩(wěn)步開展，不僅試辦了8個牧業(yè)生產(chǎn)合作社，牧業(yè)互助合作組也發(fā)展到5000多個，參加互助合作的牧戶占到了總牧戶的40%左右。然而在全國農(nóng)業(yè)合作化高潮的推動下，到1955年年底牧業(yè)合作社就快速發(fā)展到了167個，互助組也發(fā)展到了6300多個，分別比一年前增長了19.87倍和26%，參加合作社和互助組的牧戶也占到了總牧戶的52%，增長了12個百分點。到了1956年，牧業(yè)合作社更是發(fā)展到300多個，比上年增長79.64%。截止到1958年，牧業(yè)合作社已經(jīng)發(fā)展到了2083個，入社牧戶亦達到了整個牧戶數(shù)的85%，出現(xiàn)了牧區(qū)以合作社為主體的格局。

為了避免合作社過快發(fā)展給牧區(qū)畜牧業(yè)生產(chǎn)帶來的不利影響，以烏蘭夫為組長的中央牧區(qū)工作小組于1956年9月要求：“在牧業(yè)地區(qū)發(fā)展牧業(yè)生產(chǎn)合作社，必須采取更加慎重的方針。牧業(yè)地區(qū)的各級領(lǐng)導機關(guān)應(yīng)該在有利于發(fā)展畜牧業(yè)和其他條件許可的原則下，認真地親自動手，重點試辦，取得經(jīng)驗，再逐步推廣。任何過早的過急的做法，都要防止?！?為了控制合作社迅猛發(fā)展的勢頭和一些在入社問題上的過激行為，1957年初，烏蘭夫在內(nèi)蒙古自治區(qū)旗、縣長會議上，全面闡述了牧業(yè)社會主義改造“穩(wěn)、寬、長”的基本方針。他指出：穩(wěn)，就是在穩(wěn)定發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，逐步實現(xiàn)對畜牧業(yè)的社會主義改造。這是根據(jù)畜牧業(yè)經(jīng)濟的特點提出的，因為速度快了牧區(qū)就要損失牲畜。進行畜牧業(yè)的社會主義改造，其基本目的有一條，就是既要實現(xiàn)社會主義改造，又要發(fā)展牲畜。如果說進行了社會主義改造，卻把牲畜搞光了，那就違背了改造的目的；寬，就是對個體牧民和牧主政策要寬，要依照自愿原則，愿入社的就入，不愿入社就不入，不能強迫。對牧主也是如此，他不愿意入社或參加合營牧場，我們還是要幫助他們發(fā)展生產(chǎn)；長，就是要想實現(xiàn)穩(wěn)、寬，就應(yīng)采取較長的時間。

1958年7月，在內(nèi)蒙古自治區(qū)第七次牧區(qū)工作會議上，烏蘭夫鄭重宣布：“內(nèi)蒙古牧區(qū)已經(jīng)基本上實現(xiàn)了牧業(yè)合作化，這是內(nèi)蒙古人民的一件大喜事，標志著牧區(qū)向社會主義大大邁進了一步?！比珔^(qū)辦起了2295個牧業(yè)生產(chǎn)合作社，建立了122個公私合營牧場。盡管這比農(nóng)業(yè)社會主義改造的基本完成晚了兩年，然而大躍進和人民公社化運動的疾風暴雨，在1958年冬到1959年春短短的幾個月，還是將內(nèi)蒙古牧區(qū)的2200個牧民合作社改造成了155個人民公社和800多個生產(chǎn)大隊，以及42個合并的公私合營牧場。到1961年，內(nèi)蒙古牧區(qū)全面建立起了基于牧區(qū)特點，不同于農(nóng)區(qū)人民公社“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的“兩級所有，隊為基礎(chǔ)”的體制，同時還保留了以畜群為單位的生產(chǎn)責任制。

1961年8月28日，烏蘭夫在《關(guān)于牧區(qū)工作給中央的報告》中，一方面肯定1958年以來畜牧業(yè)社會主義改造的成績，一方面指出“違反黨的民族政策、忽視民族特點、忽視牧區(qū)特點、不認真在牧區(qū)貫徹‘以牧為主’的生產(chǎn)方針的問題”；重申畜牧業(yè)社會主義改造要從牧區(qū)的實際出發(fā)，強調(diào)穩(wěn)步前進的精神，防止簡單急躁的做法；提出“能辦人民公社就辦人民公社，能辦合作社就辦合作社，不能辦人民公社、合作社的就辦互助組。人民公社的規(guī)模、體制等都要因地制宜確定，不必強求一律。人民公社要堅決貫徹按勞分配、等價交換的原則，充分調(diào)動牧民群眾的積極性，穩(wěn)定、全面地大力發(fā)展畜牧業(yè)生產(chǎn)?！钡牵捎谌嗣窆缁\動的強烈沖擊，畜牧業(yè)社會主義改造的“穩(wěn)、寬、長”原則沒有得到切實貫徹實施，牧業(yè)合作化基本上沒有經(jīng)過高級社階段，直接組建了牧區(qū)人民公社。

內(nèi)蒙古的畜牧業(yè)社會主義改造雖然取得了預(yù)期的成果，但也在激進思潮的影響下，發(fā)生了一些偏差?？傮w上說，自治區(qū)在成立之初，根據(jù)牧區(qū)的現(xiàn)實經(jīng)濟社會狀況，內(nèi)蒙古黨委和政府在烏蘭夫卓有遠見的領(lǐng)導下，在注意到區(qū)域特點、民族特點和社會關(guān)系特點的基礎(chǔ)上，制定了大體上符合牧區(qū)當時特殊的經(jīng)濟社會情況的“草場公有，放牧自由”、“三不兩利” 以及大力提倡牧區(qū)互助經(jīng)濟等多項適合牧區(qū)發(fā)展的方針政策，使得牧區(qū)經(jīng)濟社會在較短的時期內(nèi)發(fā)生了巨大的變化。由于這次民主改革和社會主義改造運動，基本順應(yīng)了廣大牧民要求互助合作發(fā)展經(jīng)濟的愿望和要求，所以在20世紀60年代初期，牧區(qū)廣大干部群眾煥發(fā)出前所未有的積極性，涌現(xiàn)出了一批艱苦奮斗、改造自然環(huán)境、發(fā)展牧業(yè)生產(chǎn)的模范典型，使牧區(qū)出現(xiàn)了“人畜兩旺”的繁榮景象。

回顧內(nèi)蒙古牧區(qū)民主改革和社會主義改造的這段歷史，以及烏蘭夫根據(jù)當時的現(xiàn)實情況，創(chuàng)造性地提出牧區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的特殊政策，對于今天草原牧區(qū)的經(jīng)濟政策制定和制度創(chuàng)新仍然具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

從“草畜雙承包”到牧民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的悄然興起……

自治區(qū)成立以來，內(nèi)蒙古牧區(qū)的第二次社會變革是在改革開放、建立社會主義市場經(jīng)濟體制、世界經(jīng)濟一體化的大背景下進行的。其基本內(nèi)容是，破除在計劃經(jīng)濟體制下，阻礙牧區(qū)生產(chǎn)力發(fā)展的人民公社“一大二公”、平均主義大鍋飯的弊端。從上世紀80年代初開始，繼我國農(nóng)村家庭承包制改革之后，牧區(qū)也同全國一樣，實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下的“草畜雙承包”，而后又實施了 “雙權(quán)一制”即草場所有權(quán)與使用權(quán)的變革。這些牧區(qū)經(jīng)濟體制變革和生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整的核心，是試圖通過產(chǎn)權(quán)的明晰，從而調(diào)動廣大牧民從事畜牧業(yè)生產(chǎn)的積極性，達到發(fā)展草原畜牧業(yè)生產(chǎn)力的目的。

這一次牧區(qū)經(jīng)濟體制的改革和社會轉(zhuǎn)型，由于在一定程度上明晰了草場和牲畜的產(chǎn)權(quán)，確實調(diào)動了廣大牧民的生產(chǎn)積極性和對自家草牧場建設(shè)、保護、合理利用的自覺性，曾一度使牧區(qū)的畜牧業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)了蓬勃發(fā)展的喜人景象。

然而，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，市場競爭的加劇，以及制約草原畜牧業(yè)發(fā)展的各種因素影響，自90年代以來牧區(qū)開始出現(xiàn)了一些新的情況、問題和矛盾。其一，是草原“三化”（退化、沙化、鹽漬化）趨勢嚴峻，草場生產(chǎn)力普遍下降。據(jù)統(tǒng)計，內(nèi)蒙古草原總面積為11.3億畝，可利用草場面積為9.4億畝，截止到2003年，“三化”面積達到7.02億畝，比2001年的4.95億畝凈增2億畝，占全區(qū)草原面積的62%，可利用草原面積的75%?，F(xiàn)在草原已成為荒漠化的主體和沙塵暴的主要發(fā)源地；其二，是草原牧區(qū)人口增長過快，草場承載力已不堪重負；其三，是家庭承包草場規(guī)模下的放牧方式與草原生態(tài)系統(tǒng)之間存在明顯矛盾；其四，是家庭承包制與產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)、規(guī)模化經(jīng)營之間存在矛盾；其五，是牧戶與市場缺乏有效的聯(lián)結(jié)，牧民難以有效地進入市場并從中獲益；其六，是少數(shù)民族牧民在參與市場能力和自我權(quán)益保障方面存在著明顯的不足；其七，是不少牧業(yè)社區(qū)的牧戶兩極分化嚴重，以至于一些牧戶已無畜可養(yǎng)；其八，是傳統(tǒng)的蒙古族游牧文化對草原保護的積極作用被忽視，并面臨著衰落的危險。

如何擺脫上述困擾著牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展的困難、問題與矛盾呢？自治區(qū)政府采取了“退牧還林，退牧還草”、“圍封轉(zhuǎn)移”、“禁牧休牧”等一系列政策措施。專家學者們則從各自的角度展開研究，并提出了不盡相同的解決方案。而更多的牧民們則根據(jù)本地區(qū)的實際情況，自發(fā)地組織起來，嘗試進行經(jīng)濟組織制度的創(chuàng)新，以適應(yīng)非平衡的草原生態(tài)系統(tǒng)特點和市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的客觀要求。就在1984年“草畜雙承包”實施不久，由于“五畜到戶”不適應(yīng)牧區(qū)分群放牧的實際特點，不少牧民首先在親屬之間自發(fā)組織形成了養(yǎng)畜專業(yè)戶和聯(lián)戶制度。到90年代初，由于受到國外畜牧業(yè)經(jīng)營方式的影響和草場流轉(zhuǎn)制度的支撐，在牧區(qū)也曾一度廣泛盛行家庭牧場，并在此基礎(chǔ)上形成了牧民定居化、草場圍欄化、牲畜棚圈化的格局，但是其結(jié)果也在某種程度上導致了牧戶的貧富兩極分化，在草原上開始出現(xiàn)了無畜戶和貧困戶。進入21世紀以來，在市場經(jīng)濟大潮中鍛煉成長起來的牧民，紛紛建立起了牧民專業(yè)合作經(jīng)濟組織和各種牧業(yè)股份合作有限公司，在市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)上重新走上了組織起來的互助合作道路。

牧民專業(yè)合作經(jīng)濟組織在牧區(qū)的出現(xiàn)，是牧民們對草原畜牧業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律所做出的歷史性回應(yīng)，盡管這種回應(yīng)還是初步的，但它卻顯示出旺盛的生命力。據(jù)自治區(qū)畜牧業(yè)經(jīng)營管理站統(tǒng)計，截止到2006年3月，全區(qū)已擁有各類牧民專業(yè)合作經(jīng)濟組織362個，分布在全區(qū)9個盟市的24個純牧業(yè)旗中，輻射帶動牧戶17098戶，占總牧戶的15%。其中尤以錫盟最為集中，共有224個，占到了全區(qū)牧民專業(yè)合作經(jīng)濟組織總數(shù)的26%。這些牧民專業(yè)合作經(jīng)濟組織從自己的實際需要出發(fā)，經(jīng)營內(nèi)容廣泛且多樣，既有為形成價格聯(lián)盟而組織起來的羔羊、肉牛育肥銷售聯(lián)合體，也有提供畜牧業(yè)生產(chǎn)所需飼草料的草業(yè)公司，還有畜產(chǎn)品加工乃至跑運輸?shù)暮献鹘?jīng)濟組織。從目前發(fā)展的情況來看，他們已經(jīng)在有效進入市場和獲取收益方面取得了明顯的效益。

根據(jù)田野調(diào)查中對牧民的訪談記錄，我們可以將牧民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的優(yōu)越性歸納如下：有助于勞動力的分工協(xié)作，提高效率，降低成本；有助于畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、標準化；有利于合理利用草場，提高使用效率，保護草原生態(tài)；有利于畜種改良和科技引進，提高牲畜品質(zhì)；有助于共同抵御自然災(zāi)害，降低生產(chǎn)風險；有利于轉(zhuǎn)移牧區(qū)勞動力，緩解人口對草場的壓力；有利于形成價格同盟，保護牧民的經(jīng)濟權(quán)益；有助于擴大經(jīng)營，穩(wěn)定地增加收入；有助于信息共享，消除市場信息屏蔽；有利于家庭成員和社區(qū)成員間的關(guān)系和諧……由于合作經(jīng)濟組織在銷售議價、權(quán)益保護、合理利用和保護草場、降低畜牧業(yè)勞動成本，有利于分工合作，提供疫病防治、提供技術(shù)服務(wù)等方面的明顯優(yōu)勢，它已經(jīng)在牧民中產(chǎn)生了越來越大的吸引力。

近年來，為了適應(yīng)市場經(jīng)濟和畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的發(fā)展，順應(yīng)廣大牧民日益增強的互助合作愿望，自治區(qū)各級政府高度重視，積極引導，加大扶持，穩(wěn)步推進，有效地促進了牧民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的健康發(fā)展。特別是在純牧業(yè)旗縣比較集中的錫林郭勒盟，更是把此項工作列入了農(nóng)牧業(yè)工作的重中之重。近幾年來，錫盟盟委、行署曾多次組織摸底調(diào)查、專題研討，就當前和今后一個時期農(nóng)牧民合作經(jīng)濟組織發(fā)展及建設(shè)工作做出具體安排，成立指導小組，專門制定出臺《關(guān)于加快發(fā)展牧區(qū)合作經(jīng)濟組織的意見》。在盟委、行署的高度重視和領(lǐng)導下，各旗縣也在分析研究本地合作經(jīng)濟組織發(fā)展的基礎(chǔ)上，相繼出臺了一系列優(yōu)惠政策和具體措施。如西烏旗出臺了《發(fā)展牧區(qū)合作經(jīng)濟組織實施辦法》，黃旗出臺了《關(guān)于加快發(fā)展牧民合作經(jīng)濟組織的意見》，并且做到了引導不命令、指導不包辦、規(guī)范不限制、服務(wù)不指責，改變了過去政府要么不聞不問、要么包辦代替的情況，為牧民專業(yè)合作組織的健康發(fā)展創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。

為幫助和引導牧民發(fā)展各類合作經(jīng)濟組織，自2002年以來，錫盟農(nóng)牧局一方面加強了對合作經(jīng)濟組織典型實例的宣傳報道力度，另一方面舉辦了牧民專業(yè)合作經(jīng)濟組織法人培訓班，通過宣傳培訓，不僅提高了牧民對合作經(jīng)濟組織的認識程度，增強了合作意識，而且還在培訓的基礎(chǔ)上催生了一批由牧戶動議，“能人”、大戶牽頭辦起來的牧民合作經(jīng)濟組織。此外，他們還對內(nèi)幫助牧民合作經(jīng)濟組織建立健全規(guī)章制度，密切成員間的利益聯(lián)結(jié)機制，擴大服務(wù)范圍，對外加強合作經(jīng)濟組織與相關(guān)企業(yè)建立利益共享、風險共擔的機制，使合作經(jīng)濟組織真正成為聯(lián)結(jié)牧戶與市場的紐帶和橋梁，并在發(fā)展中不斷拓展合作領(lǐng)域，提升組織化質(zhì)量。

目前牧民合作經(jīng)濟組織發(fā)展的事實證明：牧民專業(yè)合作組織是牧民進入市場的重要紐帶與橋梁，是科技興牧、加快畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化的必由之路，也是實現(xiàn)牧民增收的必然選擇。通過發(fā)展合作經(jīng)濟組織，把一家一戶分散經(jīng)營的牧民組織起來，不僅可以使他們獲得結(jié)構(gòu)調(diào)整后的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，而且可以利用組織程度上的優(yōu)勢，提高參與市場競爭的能力，同時還可以辦一家一戶辦不了的大事，從而大幅度地提高畜牧業(yè)的產(chǎn)業(yè)化水平。不僅如此，牧民專業(yè)合作經(jīng)濟組織由單純的銷售合作拓展到生產(chǎn)領(lǐng)域的合作，還可以更合理地利用草場、保護草原生態(tài)，對傳承和發(fā)揚少數(shù)民族文化傳統(tǒng)，促進家庭關(guān)系和組織成員間關(guān)系和諧也可以起到積極的作用，為社會主義新牧區(qū)的建設(shè)創(chuàng)造良好氛圍。目前，牧區(qū)的合作經(jīng)濟組織還處在發(fā)展的初期階段，盡管它在發(fā)展的過程中還會遇到許多的困難與問題，但我們有理由相信，這一廣大牧民對牧區(qū)經(jīng)濟組織制度的創(chuàng)新，一定會因其內(nèi)在的巨大能量而獲得長足發(fā)展。

關(guān)于牧區(qū)制度變遷與可持續(xù)發(fā)展的幾點思考

盡管內(nèi)蒙古自治區(qū)自成立以來，牧區(qū)在不同的社會歷史背景下進行了兩次歷史性的經(jīng)濟制度和體制的變革，但它們留給我們的思考也許確是共同的。那就是：

一、在牧區(qū)進行經(jīng)濟組織制度安排或進行經(jīng)濟組織制度的創(chuàng)新時，首先要充分了解其資源稟賦和生態(tài)特點，以及在此基礎(chǔ)上歷史形成的內(nèi)生制度及產(chǎn)生于牧民生計方式基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)文化的合理性及科學內(nèi)涵。

二、當某一歷史階段，牧區(qū)的外在制度安排越是符合牧區(qū)內(nèi)生制度，同時又能夠與時俱進，適應(yīng)時代發(fā)展的要求，那么這個制度安排就會更有力地推動生產(chǎn)力的發(fā)展，也就會取得更大的成功。

三、不妨重新審視牧區(qū)文化多樣性對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境保護的積極作用，包括制度文化中的合理內(nèi)核，從歷史和祖先的智慧中汲取營養(yǎng)，為牧區(qū)的經(jīng)濟組織制度創(chuàng)新和可持續(xù)發(fā)展找到必由之路。

四、各級政府部門在制定政策、確立項目時，應(yīng)充分考慮到內(nèi)蒙古草原牧區(qū)東西綿延2000多公里，年降雨量從500毫米到30毫米的區(qū)域差別，以及自然與社會環(huán)境的復(fù)雜性與多樣性，并逐步形成相關(guān)利益群體和專家學者參與其中的民主化、科學化決策和評估機制，切忌“一刀切”、“一哄而上”、“一個模式”。

五、在牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展中，要充分尊重牧民的首創(chuàng)精神和民間智慧，積極探索由當?shù)啬撩褡鳛橹黧w參與的草原生態(tài)保護長效機制，使他們真正成為草原的主人，而非僅僅讓牧民被動地接受對草原保護的政策措施。