內(nèi)容提要：農(nóng)村金融服務(wù)供給不足已經(jīng)嚴重制約我國“三農(nóng)”發(fā)展和農(nóng)村小康社會建設(shè)。本文綜合理論界的研究成果，分析了當前農(nóng)村金融服務(wù)體系方面存在的問題及需要完善的對策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村金融服務(wù)體系 綜述

改 革開放以來，我國農(nóng)村金融發(fā)展對鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、支持農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、促進農(nóng)民增收發(fā)揮了重要的作用。但是，農(nóng)村金融服務(wù)體系還不完善，農(nóng)村融資難問題十 分突出，已經(jīng)嚴重制約“三農(nóng)”發(fā)展和農(nóng)村小康社會建設(shè)。完善農(nóng)村金融服務(wù)體系已是當前我國農(nóng)村經(jīng)濟金融發(fā)展的當務(wù)之急。理論界對農(nóng)村金融服務(wù)體系存在的問 題進行了認真分析，并從不同視角探討了對策。本文將主要觀點綜述如下。

一、當前我國農(nóng)村金融服務(wù)體系存在的問題

農(nóng) 村金融服務(wù)體系是農(nóng)村各種金融機構(gòu)及其活動所構(gòu)成的有機整體，在我國主要包括各家商業(yè)銀行的分支機構(gòu)、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村信用社、保險公司、其他金融組織 以及名目繁多的民間借貸所提供的商業(yè)性農(nóng)村金融服務(wù)和政策性農(nóng)村金融服務(wù)。理論界認為，當前我國農(nóng)村金融服務(wù)體系主要存在以下問題：

1. 政策性金融服務(wù)范圍狹窄，功能弱化。目前我國惟一的農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)——農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，基本上只負責糧、棉、油收購資金的發(fā)放和管理，局限于單一的國有 糧棉油流通環(huán)節(jié)的信貸服務(wù)。隨著糧棉購銷市場化進程加快，糧棉流通領(lǐng)域政策性經(jīng)營空間縮小，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行糧棉收購貸款業(yè)務(wù)量將大幅度下降。另一方面，急需 政策大力扶持的農(nóng)業(yè)開發(fā)、農(nóng)業(yè)技術(shù)進步及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等“公共物品”則得不到足夠的政策性金融支持。此外，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行不良貸款占貸款余額的比例已經(jīng)超過 了30%。由于信貸資產(chǎn)質(zhì)量問題非常突出，也嚴重影響了對農(nóng)業(yè)投入政策性資金的能力。

2. 商業(yè)性金融逐漸退出農(nóng)村金融市場。1998年以來，四家國有商業(yè)銀行業(yè)務(wù)重點逐步向大城市轉(zhuǎn)移。僅1999-2002年間，四大國有商業(yè)銀行在欠發(fā)達省份 和農(nóng)村地區(qū)撤并分支機構(gòu)就達3萬多個。同時，國有商業(yè)銀行還上收信貸管理權(quán)限，使基層機構(gòu)的農(nóng)村貸款不斷萎縮，并將吸收的大量農(nóng)村存款通過縱向渠道流向城 市。作為曾經(jīng)占農(nóng)村金融主導地位的農(nóng)業(yè)銀行在商業(yè)化改革中，資金投放也從農(nóng)業(yè)為主轉(zhuǎn)向城市工商業(yè)為主，對農(nóng)村資金的投放量從20世紀80年代以前的90% 以下降到目前的10%左右。商業(yè)性金融逐漸退出農(nóng)村金融市場進一步加大了農(nóng)村地區(qū)的資金缺口。

3. 農(nóng)村信用合作社難以滿足“三農(nóng)”金融需要?，F(xiàn)在農(nóng)村信用社是農(nóng)村金融的主力軍，但問題很多。首先，農(nóng)村信用社具有先天的不足與缺陷，如經(jīng)濟規(guī)模小、資金籌 集難、電子化程度低、員工素質(zhì)較差等，無力滿足農(nóng)村日益增長的多樣化的信貸需求。其次，農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)不明晰，缺乏有效的激勵與約束機制，內(nèi)部人控制現(xiàn)象 嚴重，沉淀了大量不良資產(chǎn)，歷史包袱沉重，抗風險能力較差。最后，不少地方的農(nóng)村信用社逐漸向商業(yè)銀行蛻變，已出現(xiàn)對農(nóng)民“惜貸”現(xiàn)象，或強調(diào)要求農(nóng)民貸 款抵押擔保，甚至出現(xiàn)了農(nóng)村資金非農(nóng)化現(xiàn)象。

4. 郵政儲蓄分流，使農(nóng)村金融資源更加稀缺。郵政儲蓄只存不貸，每年約從農(nóng)村抽走2300億元的資金。其轉(zhuǎn)存人民銀行的零風險的高利差使郵政儲蓄大肆攬存， “抽水機”似的源源不斷地將大量農(nóng)村資金向城市轉(zhuǎn)移，使原本缺少資金的農(nóng)村的金融形勢更加嚴峻。2002年底，全國郵政儲蓄存款余額7369億元，其中 2／3來自農(nóng)村，全部上存中央銀行而外流。

5. 民間借貸活躍，加大了農(nóng)民債務(wù)負擔和農(nóng)村金融風險。在正式金融安排未能有效解決農(nóng)村金融需求的情況下，傳統(tǒng)的民間非正式金融有了更大的發(fā)展空間。近年來， 農(nóng)村民間金融活動異?；钴S，規(guī)模不斷擴大，在農(nóng)村借貸市場上已占據(jù)絕對優(yōu)勢。雖然農(nóng)村民間借貸在一定程度上緩解了農(nóng)民貸款難的問題，但缺陷很明顯：一是自 身并非以純粹的信用關(guān)系為基礎(chǔ)，而是廣泛建立在血緣、親緣、地緣為基礎(chǔ)的社會關(guān)系上。單純依靠社會關(guān)系約束的農(nóng)村民間借貸抗風險能力弱，加大了農(nóng)村的金融 風險；二是農(nóng)村民間借貸利率高，加大了農(nóng)民的債務(wù)負擔。

6. 農(nóng)業(yè)保險萎縮，其他非銀行金融組織提供支農(nóng)服務(wù)不足。目前保險公司提供的農(nóng)業(yè)保險幾乎處于停辦的境地。2004年我國農(nóng)業(yè)保費收入3.77億元，同比減少 了0.88億元，下降了18.86%。農(nóng)業(yè)保險的險種也由最多時的60多個下降到目前的不足30個?，F(xiàn)在絕大部分農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)保險是空白，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然災(zāi) 害風險和市場風險難以規(guī)避，嚴重影響了農(nóng)業(yè)穩(wěn)步發(fā)展和農(nóng)民收入保障。其他非銀行金融組織包括典當行、擔保公司等等，基本上是商業(yè)化運作，缺乏服務(wù)“三農(nóng)” 的積極性。

二、完善我國農(nóng)村金融服務(wù)體系的對策思路

完善我國農(nóng)村金融服務(wù)體系是一項系統(tǒng)工程，既涉及整體方案設(shè)計，又需要對各具體環(huán)節(jié)進行改革。理論界對這兩個方面進行了較深入的探討。

(一)完善農(nóng)村金融服務(wù)體系的整體方案設(shè)計

1. 以行政資源和市場資源重塑三層次農(nóng)村金融服務(wù)體系。即在界定公共品與私人品的界限的基礎(chǔ)上，明確政府金融機構(gòu)和農(nóng)戶的定位，合理地通過行政和市場手段配置 金融資源，重新構(gòu)筑“政策性—合作—商業(yè)性”三層次農(nóng)村金融服務(wù)體系。三個層次的農(nóng)村金融服務(wù)組織在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的不同階段發(fā)揮著不同的作用。在農(nóng)村經(jīng)濟 脫貧起飛階段，政策性金融的主體地位必須確立；在農(nóng)村經(jīng)濟逐步向初步富裕前進的過程中，真正的合作金融是必要工具；在非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，商業(yè)性金融 具有不可替代的優(yōu)越性。

2. 通過農(nóng)村金融組織結(jié)構(gòu)多樣化完善農(nóng)村金融服務(wù)體系。這種觀點特別關(guān)注我國農(nóng)村金融服務(wù)體系的組織結(jié)構(gòu)問題，提出以農(nóng)村金融需求為導向，逐步培育和形成一個 有效率的競爭型、多樣化的農(nóng)村金融組織結(jié)構(gòu)體系。這種金融組織結(jié)構(gòu)體系包括國有商業(yè)銀行、民營銀行、農(nóng)村信用社、商業(yè)化小額信貸組織、非正規(guī)金融組織等競 爭性商業(yè)金融組織和政策性金融組織兩大部分。實現(xiàn)農(nóng)村商業(yè)性金融組織的多樣化，一是有利于打破農(nóng)村信用合作社在較多的農(nóng)村地區(qū)事實上的壟斷經(jīng)營局面，可以 促進競爭，提高效率；二是可以彌補國有商業(yè)金融機構(gòu)大量收縮、農(nóng)村地區(qū)業(yè)務(wù)網(wǎng)點減少而帶來的金融服務(wù)供給不足；三是有利于金融服務(wù)多樣化，轉(zhuǎn)移、分散和降 低金融服務(wù)的風險。在農(nóng)業(yè)比較利益低下、商業(yè)銀行和其他金融機構(gòu)不愿進入的情況下，政府可以采取一定的激勵措施，對農(nóng)村金融市場的發(fā)展給予政策性支持。

(二)完善農(nóng)村金融服務(wù)體系的具體對策

1. 建立郵政儲蓄資金回流機制。促使郵政儲蓄資金回流農(nóng)村，關(guān)鍵是要打破其只存不貸、坐地收利的制度安排。國務(wù)院在2005年7月20日出臺了成立郵政儲蓄銀 行、實現(xiàn)金融業(yè)務(wù)規(guī)范化經(jīng)營的改革方案后，理論界對郵政儲蓄銀行的市場定位發(fā)生了爭論。多數(shù)學者認為，該銀行應(yīng)該發(fā)揮其遍布城鄉(xiāng)的網(wǎng)點優(yōu)勢，從面向農(nóng)村中 小企業(yè)的小額貸款起步，使儲蓄資金回流農(nóng)村。但也有學者認為，郵政儲蓄部門根本不具備對貸款風險的識別和控制能力，郵政儲蓄銀行應(yīng)定位于以“批發(fā)”為主的 特殊商業(yè)銀行，將儲蓄資金以合理的價格劃歸農(nóng)村信用社，再由農(nóng)村信用社貸放給農(nóng)戶和農(nóng)村企業(yè)。

2. 深化農(nóng)村信用合作社改革。農(nóng)村信用合作社的改革主要涉及產(chǎn)權(quán)制度和組織管理模式改革。有的觀點認為，農(nóng)村合作金融模式的宗旨是最終實現(xiàn)農(nóng)村金融由官辦向 “民辦”的轉(zhuǎn)變，但考慮到我國整個金融改革滯后的背景，以及農(nóng)民自身組織化程度較低的客觀事實和農(nóng)村金融現(xiàn)行體制下錯綜復雜的利益關(guān)系，因此在一段時期 內(nèi)，政府還必須擔當起對農(nóng)村合作金融的指導、協(xié)調(diào)工作，在農(nóng)村金融發(fā)展到一定階段后，再完全讓位于合作金融組織的自我約束和自我發(fā)展。但也有觀點認為，我 國正規(guī)的合作金融從來就沒有真正存在過，也不具備向真正合作制過渡的可能性，因此，農(nóng)村信用社改革應(yīng)按如下步驟進行：第一步，在產(chǎn)權(quán)上實行統(tǒng)一的自然人持 股的股份制模式；第二步，實現(xiàn)真正股份制改造的農(nóng)村信用社自行決定組織模式，可以在同一地(市)境內(nèi)從農(nóng)村信用社發(fā)展出銀行和非銀行金融機構(gòu)；第三步，通 過利益誘導而非行政指令實現(xiàn)多種形式的規(guī)?；Ｔ诮M織管理模式上，農(nóng)村信用社應(yīng)在自愿基礎(chǔ)上自行組建自律性行業(yè)協(xié)會，協(xié)調(diào)相互間競爭、資格培訓、會計標 準、收費標準等問題，證券業(yè)協(xié)會是個可資仿效的實例。還有觀點認為，如果農(nóng)村信用社實力較強，可按照自愿選擇的原則，重組為商業(yè)銀行。一些信用社如愿意轉(zhuǎn) 化為互助性信用社，也是可行的，但更多的可以改組成股份合作制的信用社，實行民主管理，按股分紅，追求贏利和為社員服務(wù)并舉。除了以上這些改革方式外，還 可借鑒國際經(jīng)驗，發(fā)展一批名副其實的互助式農(nóng)村信用合作社。然而，這樣做的前提是應(yīng)具備必要的宏觀政策和微觀治理條件，并應(yīng)在總結(jié)試點的基礎(chǔ)上逐步推開。

3. 重新定位農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。有的學者主張將農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行改組為農(nóng)村信貸擔保銀行；有的學者主張將農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)銀行；但更多的學者則主張進一步明確農(nóng) 業(yè)發(fā)展銀行作為國家政策性銀行的職能定位。目前由農(nóng)業(yè)銀行承擔的政策性金融業(yè)務(wù)應(yīng)劃轉(zhuǎn)到農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行并由其經(jīng)營管理。調(diào)整農(nóng)業(yè)政策性金融活動領(lǐng)域，逐步將 支持重點由農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，由農(nóng)業(yè)政策性金融轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村政策性金融。

4. 積極引導和規(guī)范農(nóng)村民間金融發(fā)展。一是盡快建立健全與民間金融相關(guān)的法律法規(guī)，為民間金融發(fā)展提供必備的法律制度環(huán)境。建議國家立法部門盡快制定《民間金 融法》，通過法律手段使民間融資逐步走向契約化和規(guī)范化軌道。二是抓緊建立和完善民營金融機構(gòu)，為民間金融發(fā)展提供組織保證。抓緊建立民營銀行，發(fā)展社區(qū) 銀行、民營的投資公司、信用擔保公司以及其他金融中介機構(gòu)。發(fā)展民營金融機構(gòu)，既可以將分散的民營資本集中起來有效地運用，又可以強化金融業(yè)競爭，提高金 融效率，同時還有利于完善金融組織結(jié)構(gòu)。

5. 構(gòu)建農(nóng)業(yè)保險體系。這主要從三方面入手：一是組建政策性農(nóng)業(yè)保險公司，由國家出資設(shè)立政策性的中國農(nóng)業(yè)保險公司，在省(市、區(qū))設(shè)管理處，在縣市設(shè)支公 司，在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)營業(yè)所；二是建立互助保險組織，由農(nóng)民、農(nóng)村經(jīng)濟單位自愿出資形成非盈利性的合作保險組織，承擔理賠范圍主要是農(nóng)戶養(yǎng)老、家養(yǎng)牲畜死亡及 鄉(xiāng)村企業(yè)職工失業(yè)保險等；三是實行再保險，國家對政策性農(nóng)業(yè)保險、商業(yè)涉農(nóng)保險及互助性保險要實行與一般商業(yè)保險有區(qū)別的再保險，分散農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營風 險。

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