突破廉租房制度的資金瓶頸香港經(jīng)驗(yàn)之一

中經(jīng)分析小組 2007-06-21

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突破廉租房制度的資金瓶頸香港經(jīng)驗(yàn)之一 -|2005-6-30 11:21:00

——香港經(jīng)驗(yàn)之一
　　住房是一項(xiàng)人類最基本的生存需要，許多國(guó)家更把獲得適當(dāng)住房的權(quán)利視為一項(xiàng)基本人權(quán)。提供公共房屋，是世界大多數(shù)國(guó)家解決城市低收入者住房問(wèn)題的主要方法。在內(nèi)陸住房制度由高度福利化向以市場(chǎng)為導(dǎo)向的住房制度改革中，黨和政府一直都很重視低收入城市居民的住房問(wèn)題。早在1998年，國(guó)務(wù)院就出臺(tái)23號(hào)文件，提出對(duì)不同收入家庭實(shí)行不同住房供應(yīng)政策，即：最低收入家庭租賃廉租房；中低收入家庭買經(jīng)濟(jì)適用房；高收入家庭購(gòu)買、租賃商品房。次年《城市廉租住房管理辦法》出臺(tái)，規(guī)定了廉租住房的管理部門和實(shí)施方案。
　　近幾年來(lái)，隨著中國(guó)內(nèi)陸城鎮(zhèn)住房制度改革向住房商品化、社會(huì)化邁進(jìn)，商品房市場(chǎng)獲得了巨大的發(fā)展，許多地區(qū)的房?jī)r(jià)不斷攀升，低收入者的住房矛盾越來(lái)越突出亟需政府為他們提供基本住房保障。然而，內(nèi)陸城市廉租房制度建設(shè)仍處于剛剛起步階段，發(fā)展緩慢，資金問(wèn)題始終被視為最大的制約瓶頸，許多城市因無(wú)法落實(shí)資金而將廉租房計(jì)劃擱置一旁，即使實(shí)施廉租房制度比較好的地區(qū)，在缺乏穩(wěn)定資金來(lái)源的情況下，也面臨著難以為繼的尷尬境地。解決資金瓶頸是實(shí)現(xiàn)廉租房制度切實(shí)發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題。
　　香港政府于1954年開始實(shí)施公共房屋計(jì)劃，一直持續(xù)大規(guī)模地提供著公共租住房屋（簡(jiǎn)稱公屋）。探索香港公屋資金安排的成功經(jīng)驗(yàn)，可以為內(nèi)陸解決廉租房發(fā)展的資金瓶頸提供很好的借鑒。
　　一、香港公屋建設(shè)初期的財(cái)政安排
　　香港政府于1954年開始實(shí)施公屋計(jì)劃。1973年新的香港房屋委員會(huì)（房委會(huì)）成立以前，香港政府提供三種不同的公屋，即徙置大廈（用來(lái)安置災(zāi)民和寮屋清拆居民）、政府廉租房（用來(lái)滿足居住條件欠佳的低收入家庭的需要）、前香港屋宇建設(shè)委員會(huì)（房委會(huì)的前身）提供的公屋（面向中低收入人士），來(lái)滿足不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)階層的居民需要。
　　公屋建設(shè)初期，香港政府迫切需要解決的是大量災(zāi)民的安身立命問(wèn)題，因而采取優(yōu)先資助徙置大廈的政策，對(duì)低收入人士的資助有限。對(duì)于這三種公屋，香港政府相應(yīng)給予不同的資金安排。徙置大廈和政府廉租房直接由政府撥出經(jīng)常預(yù)算資金興建，經(jīng)常性收入來(lái)源為政府經(jīng)常預(yù)算和租金收入。這兩類房屋實(shí)行低標(biāo)準(zhǔn)、低租金，由于租金水平低廉，一直以赤字運(yùn)行。1972／73年度，徙置事務(wù)處財(cái)政赤字高達(dá)1500萬(wàn)港元。
　　香港屋宇建設(shè)委員會(huì)則擁有財(cái)政自主權(quán)，發(fā)展資金主要來(lái)自政府發(fā)展貸款基金，營(yíng)運(yùn)開支依賴租金收入，運(yùn)營(yíng)成本的增加需通過(guò)提高租金進(jìn)行彌補(bǔ)。由于其提供的公屋面向的并不是社會(huì)上最貧窮的人群，而是中低收入的白領(lǐng)或技術(shù)工人，租金相對(duì)定得較高，因而能夠自負(fù)盈虧。
　　二、不斷發(fā)展的公屋政策及資金籌措模式
　　1972年，前港督麥理浩公布“十年建屋計(jì)劃”，使得香港公屋建設(shè)告別了主要為安置災(zāi)民的時(shí)代，轉(zhuǎn)為致力于為香港低收入居民提供設(shè)備齊全、有合理居住環(huán)境的住所。
　　為了推行十年建屋計(jì)劃，1973年，政府重組各類政府公屋組織，根據(jù)房屋條例，成立獨(dú)立的法定機(jī)構(gòu)香港房委會(huì)，全面統(tǒng)籌有關(guān)政府公屋的供應(yīng)、編配及管理工作。徙置事務(wù)處和市政事務(wù)署屬下的屋宇建設(shè)處合并，組成新的房屋署，作為房委會(huì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)。自此之后，香港房屋委員會(huì)根據(jù)政府整體房屋政策大綱，厘定及推行公屋計(jì)劃。房委會(huì)的資金來(lái)源主要為政府資助和經(jīng)常性收入。
　　1、政府資助
　　1973年，新的房委會(huì)成立后，政府雖然繼續(xù)維持對(duì)公共租住房屋的巨額財(cái)政承諾，但并不是直接對(duì)房委會(huì)提供資助，而是通過(guò)提供免費(fèi)土地，以及由政府發(fā)展貸款基金提供貸款進(jìn)行支持，發(fā)展貸款基金需在40年內(nèi)分期償還。此時(shí)，政府與房委會(huì)之間的財(cái)務(wù)關(guān)系主要是借貸關(guān)系。
　　1987年，政府宣布長(zhǎng)遠(yuǎn)房屋策略，規(guī)劃了香港的房屋發(fā)展遠(yuǎn)景，主要目的是擴(kuò)大重建計(jì)劃、確保所有家庭都獲得合適的居所，以及協(xié)助市民自置居所，作為長(zhǎng)遠(yuǎn)解決房屋問(wèn)題的方法。為了推行長(zhǎng)遠(yuǎn)房屋策略，1988年，房委會(huì)進(jìn)行改組，成為自負(fù)盈虧的財(cái)政獨(dú)立機(jī)構(gòu)。1988年政府與房委會(huì)達(dá)成的財(cái)政安排，主要內(nèi)容為：
　　政府把“居者有其屋計(jì)劃基金”與發(fā)展貸款基金作為改組后的房委會(huì)的永久資本；政府同意于1988年和1993年期間向房委會(huì)注入資本100億港元；政府的永久資本以年息5%計(jì)息；居者有其屋計(jì)劃屋苑和公屋非住宅部分的土地價(jià)值作為政府對(duì)房委會(huì)非住宅樓宇的股本投資，政府與房委會(huì)平均分配房委會(huì)經(jīng)營(yíng)公屋及居者有其屋屋苑內(nèi)的商業(yè)設(shè)施所獲得的凈營(yíng)運(yùn)盈余，作為對(duì)政府該項(xiàng)投資的回報(bào)。
　　這一財(cái)政安排顯示出政府開始對(duì)公屋和公屋附屬商業(yè)設(shè)施采取不同的處理方法，政府的貸款人角色轉(zhuǎn)換為投資人角色。
　　盡管房委會(huì)成為自負(fù)盈虧的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，政府仍履行對(duì)公屋的財(cái)政承擔(dān)，免費(fèi)撥地及以優(yōu)惠條件撥出資本對(duì)房委會(huì)提供支持。政府投入房委會(huì)興建住宅樓宇的資金及非住宅的投資，數(shù)額十分龐大。按保守估計(jì)，至1994年，政府多年來(lái)已提供超過(guò)2000億港元支持房委會(huì)及該會(huì)的計(jì)劃。房委會(huì)則積累了龐大的資金，至1994年3月底，現(xiàn)金結(jié)余約為180億元。
　　鑒于房委會(huì)強(qiáng)健的財(cái)務(wù)表現(xiàn)，政府于1994進(jìn)一步與其達(dá)成補(bǔ)充協(xié)議，把房委會(huì)尚未償還的135億港元計(jì)息資本，轉(zhuǎn)為無(wú)息永久資本；由前“居者有其屋計(jì)劃基金”轉(zhuǎn)撥的28億港元現(xiàn)金結(jié)余，以及政府于1988年與1993年期間注資的100億港元，轉(zhuǎn)換為有息借貸資本，房委會(huì)須分14年以5%年息逐季向政府償還上述的借貸資本。
　　通過(guò)補(bǔ)充協(xié)議安排，政府投資人地位加強(qiáng)，并進(jìn)一步將公共房屋的財(cái)政責(zé)任轉(zhuǎn)移給房委會(huì)。同時(shí)，此安排使房委會(huì)擁有大量的資本，為其長(zhǎng)遠(yuǎn)財(cái)務(wù)安排和大規(guī)模投資提供了基礎(chǔ)。
　　2、經(jīng)常性收入
　　根據(jù)房屋條例，房委會(huì)從公共房屋累計(jì)獲得的收入，應(yīng)足以應(yīng)付公共房屋的經(jīng)常開支。房委會(huì)經(jīng)常開支主要為：工資、地租及差餉、維修及改善工程以及其他經(jīng)常開支。房委會(huì)的經(jīng)常性收入主要來(lái)自出售資助自置居所收入、公屋租金收入，以及公共房屋附屬的商業(yè)樓宇（包括商場(chǎng)、停車場(chǎng)、工廠、福利／社區(qū)設(shè)施）租金收入。
　　在房委會(huì)停止出售資助自置居所以前，公屋租金收入是房委會(huì)僅次于出售資助自置居所收入的第二大收入來(lái)源，但由于房委會(huì)長(zhǎng)期奉行低租金的政策，出租公屋一直以赤字運(yùn)行，需要巨額補(bǔ)貼。房委會(huì)通過(guò)出租公共房屋附屬的商業(yè)設(shè)施，以及通過(guò)各種自置居所計(jì)劃出售房屋，來(lái)資助興建公屋的龐大資本開支和補(bǔ)貼公屋營(yíng)運(yùn)開支的長(zhǎng)期巨額赤字。
　　出租公屋附屬商業(yè)樓宇是房委會(huì)穩(wěn)定的收入來(lái)源。房委會(huì)轄下公屋小區(qū)附屬設(shè)施齊全，不僅方便居民生活，也使房委會(huì)成為香港最大的商場(chǎng)及停車場(chǎng)設(shè)施業(yè)主。通過(guò)出租公屋附屬商業(yè)樓宇帶來(lái)的盈利雖然沒有出售資助自置居所可觀，但卻為房委會(huì)提供了一個(gè)穩(wěn)定的收入和盈利來(lái)源。其運(yùn)作盈余基本上可以抵銷同年租住房屋的運(yùn)作虧損。例如，1993／94至2003／04年度的11年間，出租公屋的凈運(yùn)作赤字累計(jì)為120.36億港元，出租商業(yè)樓宇的凈運(yùn)作盈余為216.02億港元，占同期房委會(huì)綜合凈運(yùn)作盈余的20%，扣除50%應(yīng)付予政府的紅利之后，剩余部分基本上能夠彌補(bǔ)出租公屋運(yùn)作赤字。
　　房委會(huì)通過(guò)各項(xiàng)自置居所計(jì)劃出售房屋，是其最重要的盈利來(lái)源。1978和1979年，房委會(huì)先后推出居者有其屋計(jì)劃（居屋計(jì)劃）及私人機(jī)構(gòu)參建居屋計(jì)劃，興建公營(yíng)房屋以低于市值的價(jià)格出售給中低收入居民。1998年進(jìn)一步推出“租者置其屋計(jì)劃”（租置計(jì)劃），讓公屋家庭以合理及能力可以負(fù)擔(dān)的價(jià)格購(gòu)買現(xiàn)居公屋單位。這些資助自置居所計(jì)劃，協(xié)助中等及低收入家庭，以遠(yuǎn)低于市值的價(jià)格置業(yè)，不僅提升了自置居所的比率，也使房委會(huì)從中獲得大量的盈余。
　　特別是在政府1987年長(zhǎng)遠(yuǎn)房屋策略的推動(dòng)下，房委會(huì)加大了出售資助自置居所的步伐，至2003年3月底，已累計(jì)出售40.59萬(wàn)個(gè)房屋單位，這部分收入成為房委會(huì)最重要的盈余來(lái)源，足以應(yīng)付興建公屋所需的資本開支。至1993／94至2002／03年度，房委會(huì)各項(xiàng)自置居所計(jì)劃的凈運(yùn)作盈余累計(jì)達(dá)925.08億港元，占同期房委會(huì)綜合凈運(yùn)作盈余的92%（未完待續(xù)，見下周三房地產(chǎn)版）。

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