3月5日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在十屆全國(guó)人大五次會(huì)議上作政府工作報(bào)告時(shí)表示，政府2007年打算從去年超收收入2573億元中，安排500億元設(shè)立“中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金”。 

　　溫家寶說(shuō)，這對(duì)于保持中央預(yù)算的穩(wěn)定性和財(cái)政政策 的連續(xù)性，是完全必要的。

　　“設(shè)立這個(gè)基金，主要是用來(lái)平衡年度間預(yù)算，以防止出現(xiàn)財(cái)政收支大的起伏波動(dòng)。”財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)劉尚希教授對(duì)記者說(shuō)。

　　財(cái)政部科研所的另一位專(zhuān)家則透露說(shuō)，今后每年都會(huì)按照一定的比例，從當(dāng)年的中央財(cái)政超收部分中拿出一筆不菲的資金，沖進(jìn)“中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金”。目前財(cái)政部預(yù)算司正在緊鑼密鼓地調(diào)研具體的比例數(shù)額。

　　“500億能辦不少事。”盡管目前尚沒(méi)有說(shuō)明這筆資金的具體用途，但有專(zhuān)家認(rèn)為，設(shè)立中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，對(duì)于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)具有重大的意義。

　　2006：超收了4000億

　　最近幾年，財(cái)政超收已成每年的全國(guó)和地方“兩會(huì) ”的最為熱議的話題之一。

　　以往在發(fā)生一些自然災(zāi)害、突發(fā)事件等情況時(shí)，財(cái)政收入可能會(huì)受到較大影響，財(cái)政部門(mén)在編制預(yù)算時(shí)，都會(huì)留有很大的余地。如此一來(lái)，如果當(dāng)年并未發(fā)生災(zāi)害和意外，超收就會(huì)十分明顯。

　　財(cái)政部部長(zhǎng)金人慶在2006年12月底召開(kāi)的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上透露，預(yù)計(jì)2006年全年全國(guó)財(cái)政收入達(dá)到3.9萬(wàn)億。而當(dāng)年的中央和地方預(yù)算草案報(bào)告則顯示，全國(guó)財(cái)政預(yù)算收入為3.5萬(wàn)億元以上，這意味著，去年全國(guó)財(cái)政超收收入達(dá)到了4000億元左右。

　　中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)理事、南京審計(jì)學(xué)院教授蔣大鳴認(rèn)為，財(cái)政超收與我國(guó)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)和去年采取的一系列財(cái)政預(yù)算管理體制改革措施，有著很大的干系。

　　一是目前非稅收入改革正在從中央單位向地方逐步推進(jìn)，將近1萬(wàn)億的各級(jí)政府的非稅收入(不包括土地出讓金)，正在逐步進(jìn)入預(yù)算。“一旦全部進(jìn)入預(yù)算，按照現(xiàn)在預(yù)算編制模式，超收幅度會(huì)更大。”二是去年減收因素并不多。雖然從去年開(kāi)始，個(gè)人所得稅起征提至1600元，但對(duì)財(cái)政收入的影響并不大。

　　同時(shí)，財(cái)政超收與嚴(yán)格控制和壓縮政府部門(mén)的支出也有很大關(guān)系。

　　盡管財(cái)政部每年都會(huì)在年初公布超收的具體流向，但質(zhì)疑聲仍然不斷。比如，根據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)，2005年，中央財(cái)政超收部分的支出主要有：增加對(duì)地方稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付共328億元；增加社會(huì)保障支出244億元；增加教育科學(xué)支出26億元；新增出口退稅指標(biāo)584億元；消化供銷(xiāo)社經(jīng)營(yíng)棉花政策性財(cái)務(wù)掛賬90億元。

　　但審計(jì)署最近幾年針對(duì)中央部門(mén)的審計(jì)報(bào)告均指出，中央部門(mén)存在著結(jié)余資金數(shù)量過(guò)大，并成了當(dāng)前預(yù)算管理的突出問(wèn)題。

　　為此，國(guó)務(wù)院多次下文進(jìn)行整頓，要求提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，防止在收入環(huán)節(jié)造成大量超收，從而在支出環(huán)節(jié)出現(xiàn)大量預(yù)算結(jié)余資金。

　　“壓縮支出，也就意味超收的數(shù)額也會(huì)更大。”蔣大鳴說(shuō)。

　　然而，從一般的經(jīng)濟(jì)發(fā)展周期規(guī)律來(lái)看，這種超預(yù)算收入增長(zhǎng)顯然是不能長(zhǎng)期持續(xù)下去的。劉尚希分析指出，一般來(lái)說(shuō)，收入具有很大的彈性，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)好，財(cái)政收入可能就會(huì)多，反之，收入就可能下滑，但財(cái)政支出是剛性的，往往必須保持連續(xù)性，不能因?yàn)樨?cái)政收入形勢(shì)的減少而減少。

　　同時(shí)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)正處在高速成長(zhǎng)期，變化遠(yuǎn)比西方發(fā)達(dá)國(guó)家劇烈，這一特殊發(fā)展階段也加大了政府財(cái)政預(yù)算編制目標(biāo)的預(yù)判難度和窘境。

　　“預(yù)算編低了，大家會(huì)質(zhì)疑實(shí)際的超預(yù)算增長(zhǎng)問(wèn)題；預(yù)算編制偏高，一旦不能達(dá)到預(yù)期，財(cái)政支出不夠花怎么辦？所以左右為難。”有財(cái)政系統(tǒng)人士對(duì)記者說(shuō)。

　　穩(wěn)定基金：宏觀經(jīng)濟(jì)平衡器

　　建立預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，可以一定程度上扭轉(zhuǎn)這一局面。專(zhuān)家們認(rèn)為，在編制預(yù)算時(shí)可以按照正常規(guī)律，稍微比預(yù)計(jì)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平高一點(diǎn)，萬(wàn)一最后沒(méi)有達(dá)到預(yù)計(jì)，可以把預(yù)算穩(wěn)定基金調(diào)入填補(bǔ)缺口；如果達(dá)到預(yù)期，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入比較好，預(yù)算穩(wěn)定基金就可以備而不用。

　　有知情人士透露，穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金會(huì)單設(shè)科目，安排基金時(shí)在支出方反映，調(diào)入使用基金時(shí)在收入方反映，專(zhuān)門(mén)用于彌補(bǔ)短收年份預(yù)算執(zhí)行收支缺口。

　　據(jù)介紹，這一基金在2007年財(cái)政預(yù)算中已經(jīng)開(kāi)始發(fā)揮效用。今年中央財(cái)政預(yù)算收入增幅高于稅收計(jì)劃420億元，如果稅收實(shí)際情況完不成預(yù)算收入，則通過(guò)調(diào)入中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金解決。

　　中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君則認(rèn)為，預(yù)算穩(wěn)定基金同樣是對(duì)經(jīng)濟(jì)反周期調(diào)節(jié)的一柄利器。

　　他指出，國(guó)家經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入經(jīng)常會(huì)面對(duì)的情況是：收入高增長(zhǎng)的年份，一般也是經(jīng)濟(jì)形勢(shì)比較好的一年。如果沒(méi)有預(yù)算穩(wěn)定基金，這些收入都會(huì)在當(dāng)年安排支出，這樣就會(huì)刺激經(jīng)濟(jì)的過(guò)熱。而有些年份，由于經(jīng)濟(jì)或者自然災(zāi)害等原因，又可能會(huì)出現(xiàn)收入滑坡和支出的緊張、減少，從而加劇經(jīng)濟(jì)緊縮。

　　“有了穩(wěn)定基金，政府的財(cái)政收支行為和收支就不再是隨波逐流，可以增強(qiáng)財(cái)政的穩(wěn)定性，防止產(chǎn)生一些浪費(fèi)性的支出行為。”王雍君說(shuō)。

　　納入預(yù)算：防止“突擊花錢(qián)”

　　值得注意的是，溫家寶總理在3月5日的政府工作報(bào)告中特別強(qiáng)調(diào)，中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的使用納入預(yù)算管理，接受全國(guó)人大監(jiān)督。

　　而按照我國(guó)現(xiàn)行的《預(yù)算法》，超收收入的安排使用由政府自行決定，不需要人大常委會(huì)的審查和批準(zhǔn)，政府只需將執(zhí)行結(jié)果向其報(bào)告即可，也就是政府對(duì)超收收入有較大的“自由裁量權(quán)”。“這就給中央和地方政府部門(mén)處理超收財(cái)政，留下了很大的操作空間。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政系主任馬海濤說(shuō)。

　　而地方人大對(duì)于地方政府的財(cái)政超收，也處于監(jiān)管失控的狀態(tài)。

　　“一些政府部門(mén)到年終搞突擊花錢(qián)，或把超收部分以獎(jiǎng)金、福利的形式發(fā)掉了，但人大并不知道。”一位同時(shí)是全國(guó)人大代表的某省財(cái)政廳廳長(zhǎng)3月5日向記者透露。

　　財(cái)政部科研所專(zhuān)家表示，拿2006年的超收來(lái)看，地方財(cái)政超收“幾乎占了一半”，“支出模糊程度比中央部門(mén)還要嚴(yán)重，問(wèn)題大多了”。

　　他透露，財(cái)政部的想法是，以后不光是中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，所有的超收部門(mén)都要納入預(yù)算管理，接受全國(guó)人大的監(jiān)督。然后，再把這個(gè)預(yù)算管理改革推廣到地方。

　　蔣大鳴則認(rèn)為，地方財(cái)政超收如果納入預(yù)算，比中央財(cái)政納入預(yù)算意義更大，“因?yàn)榈胤截?cái)政更接近基層”。

　　“這次中央為地方合理支出預(yù)算超收起了個(gè)好頭。”蔣大鳴表示。