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思想庫：現(xiàn)代政府決策鏈不可缺失的一環(huán)
2003-08-27 ●主持人：本報(bào)記者陳瑜●嘉賓：胡偉（上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院常務(wù)副院長、教授、博導(dǎo)） 新聞背景：從2003年3月中國新一屆政府組建，到7月短短100天內(nèi)，國務(wù)院總理溫家寶主持召開各方面專家座談會達(dá)6次之多。胡鞍鋼、樊綱、陳淮等知名學(xué)者成為“座上客”，縱論政經(jīng)大勢。地方上，各類市長咨詢會議同樣蓬勃。單以上海為例，在市長國際企業(yè)家咨詢會議走入第14個(gè)年頭后，上海市委最近又對外宣布，成立直接隸屬市委的上海市決策咨詢委員會，借“外腦”，匯聚“思想庫”。 一系列舉措背后有著共同的指向：黨政機(jī)構(gòu)正在探尋實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化、民主化的最佳途徑。性急的媒體甚至樂觀估計(jì)，中國“蘭德公司”誕生的時(shí)機(jī)已經(jīng)來臨。 從“智囊人”到“思想庫” 主持人：被譽(yù)為“美國思想庫”的蘭德公司，實(shí)在是政府咨詢業(yè)十足的“金字招牌”。至今人們還在津津樂道半個(gè)世紀(jì)前，蘭德對朝鮮戰(zhàn)爭的精準(zhǔn)預(yù)測及其對政府決策產(chǎn)生的世界影響。對比起來，中國的“思想庫”量級如何？ 胡偉：新一屆政府重視專家學(xué)者在決策過程中的作用是一個(gè)可喜的現(xiàn)象。但客觀地說，中國類似蘭德公司的民間“思想庫”遠(yuǎn)沒有形成，甚至還未進(jìn)入萌芽階段。當(dāng)然，從推進(jìn)政府決策科學(xué)化、民主化的角度來看，政府決策咨詢業(yè)的興起和繁榮，無疑是一個(gè)大的方向。 主持人：這個(gè)方向在理論上被分解成個(gè)體咨詢、集體咨詢、綜合咨詢?nèi)齻€(gè)發(fā)展階段，與此對應(yīng)，決策咨詢機(jī)構(gòu)的組織形態(tài)依次為：個(gè)體智囊(brainpower)－智囊團(tuán)(braintrust)－思想庫(thinktank)。那么今天，我們的專家咨詢模式處于哪個(gè)點(diǎn)上？ 胡偉：目前基本上還是“個(gè)體智囊”發(fā)揮主要作用，專家以個(gè)人身份發(fā)表見解，傳達(dá)給決策中樞。這距離現(xiàn)代決策體系還有很大距離。關(guān)鍵問題不是有沒有決策咨詢的做法，而是有沒有決策咨詢的系統(tǒng)及其相應(yīng)的地位和作用。“智囊”中國歷來有之，但中國從未產(chǎn)生現(xiàn)代意義的、制度化的決策咨詢系統(tǒng)。 決策咨詢的個(gè)人化，以及那些“吃皇糧”的政策咨詢機(jī)構(gòu)，往往很難避免一個(gè)問題，那就是對政治權(quán)力的依附，可能會揣摩上意來“投其所好”，這樣就很難起到政策咨詢的實(shí)際作用。如果說，智囊團(tuán)一詞更多表現(xiàn)出“決策者附屬的智囊組織”的意味，那么“思想庫”則強(qiáng)調(diào)它是一種制度化、市場化、獨(dú)立化的研究咨詢機(jī)構(gòu)。當(dāng)杜魯門在他80歲生日講話中即興創(chuàng)作 thinktank一詞后，人們立即用它來稱呼“蘭德公司們”?？梢哉f，思想庫才是現(xiàn)代意義上政策咨詢業(yè)的“主角”，只有形成眾多現(xiàn)代意義的思想庫，才可以說有了獨(dú)立的決策咨詢系統(tǒng)。 主持人：您反復(fù)強(qiáng)調(diào)政策咨詢的獨(dú)立性。 胡偉：對，這是關(guān)鍵，因?yàn)橛歇?dú)立性才有客觀性。在現(xiàn)代決策過程中，決策系統(tǒng)與咨詢系統(tǒng)是既相互獨(dú)立又相互支撐的兩個(gè)系統(tǒng)，不能合而為一，這是實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化的結(jié)構(gòu)性基礎(chǔ)之一。反觀現(xiàn)實(shí)，目前我國政策咨詢機(jī)構(gòu)，無論是黨組織的政策研究室，還是政府背景的發(fā)展研究中心，幾乎都是體制內(nèi)的，它們雖然都很重要，但光有這些機(jī)構(gòu)還是不夠的。 一個(gè)科學(xué)化的決策過程，一大關(guān)鍵是看有沒有獨(dú)立的決策咨詢系統(tǒng)，或者說有沒有獨(dú)立于權(quán)力系統(tǒng)的思想庫。拿美國來說，除了蘭德公司這樣的專業(yè)化咨詢機(jī)構(gòu)，體制外的思想庫還包括大學(xué)。如芝加哥大學(xué)和麻省理工學(xué)院就是美國經(jīng)濟(jì)政策的兩個(gè)重要思想庫，雙方均擁有一批諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者，前者傾向于自由主義政策，后者主張政府干預(yù)，一以貫之。麻省理工不會因?yàn)槔锔鶑?qiáng)調(diào)自由市場而改弦更張，“芝加哥學(xué)派”也不會因?yàn)榭肆诸D重視政府作用而倒戈。它們堅(jiān)持各自的獨(dú)立見解，根據(jù)社會實(shí)際，為政府提供決策產(chǎn)品。總統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)顧問班子中，兩派學(xué)者通常都有席位。可見，獨(dú)立性是政府咨詢業(yè)的“生命線”。 不應(yīng)讓決策咨詢成為一種姿態(tài) 主持人：思想庫問題被正視，本身就說明中國經(jīng)濟(jì)社會到了一個(gè)較高的發(fā)展階段，對各系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)配合和良性運(yùn)動(dòng)提出了更高的要求。信息爆炸時(shí)代，非但首長拍腦袋決策的方式行不通，沒有理論研究的支撐，不經(jīng)過決策前的縝密論證，缺乏各界人士的廣泛參與，都難免會導(dǎo)致決策失誤。所以，現(xiàn)在專家咨詢會的召開頻率似乎越來越高了。 胡偉：是的。問題是如何不讓這類決策咨詢流于形式，僅成為一種開明的姿態(tài)。事實(shí)上，目前專家對于決策制定的卷入程度仍舊很低。更多的情況是，要出臺一項(xiàng)政策，內(nèi)部制定了一個(gè)方案，再召集學(xué)者座談，聽取一下意見，這并非實(shí)質(zhì)性的政策咨詢，因?yàn)槿狈筛偁幍膫溥x方案。同時(shí)，在缺乏獨(dú)立的、專門的政策研究和咨詢系統(tǒng)的情況下，專家的建議也常常有明顯的主觀性和隨意性，有的甚至信口開河，或?yàn)榱藰?biāo)新立異，對政策后果也不承擔(dān)任何責(zé)任。 主持人：如此說來，政策咨詢是否應(yīng)該參與政策規(guī)劃的全過程？ 胡偉：正是。咨詢系統(tǒng)在政策議程建立后就應(yīng)介入，給出不同的、可供選擇的、有競爭性的方案。而我們現(xiàn)在的決策還像計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的壟斷產(chǎn)品，沒有體現(xiàn)競爭性，說到底，還是政府自己搭臺、自己唱戲。在西方許多發(fā)達(dá)國家，一些重大政策的出臺，往往有強(qiáng)大的政策咨詢系統(tǒng)做支撐，政府的角色更像是一名采購者，在諸如蘭德公司、傳統(tǒng)基金會、哈佛肯尼迪政府學(xué)院等咨詢機(jī)構(gòu)所提供的政策方案中比對、分析、綜合，最后作出決斷。毫無疑問，這種運(yùn)作模式可大幅提高決策的科學(xué)和精良系數(shù)。另一方面，當(dāng)決策方案成為貼上標(biāo)簽的產(chǎn)品后，市場的標(biāo)尺會甄別出“假冒偽劣”，也會遴選出名副其實(shí)的“蘭德”。 “中國蘭德”的制度背景 主持人：接上現(xiàn)代政府決策鏈，我們需要孕育民間思想庫。問題聚焦在，在當(dāng)前的條件下，如何進(jìn)行合理的制度安排，建立民間政策咨詢機(jī)制？ 胡偉：制造“中國蘭德”，必須有現(xiàn)代化民主政治的制度安排，這是大背景。如果黨政機(jī)構(gòu)本身的開放度不夠，沒有建立將各種咨詢方案送達(dá)到?jīng)Q策中樞的制度管道，那么政策研究就變成了一件徒勞的事，專家學(xué)者理所當(dāng)然會更愿意專注于學(xué)術(shù)研究，所謂“思想庫”也就喪失了生存的土壤。比如，思想庫的建立需要信息公開來“引航開路”。美國除了少數(shù)關(guān)系到國家安全的機(jī)密內(nèi)容，97％的信息都向公眾公開，相比，我國決策的信息透明度還很不夠高，非官方的政策研究猶如“巧婦難為無米之炊”。 進(jìn)一步說，現(xiàn)行制度下，存在著許多決策性浪費(fèi)，好比“三拍工程”———拍腦袋決策，拍胸脯保證，拍屁股走人。其中隱含的問題是，在我國決策失誤的風(fēng)險(xiǎn)很小，即便失誤一般也不會丟失下一次決策的權(quán)力。在此情況下，追求決策科學(xué)化、透明化的原動(dòng)力又在哪兒呢？好在現(xiàn)在整個(gè)大氣候在倡導(dǎo)責(zé)任政府、法治政府，政府對決策過程也越來越重視。 反過來，從學(xué)術(shù)界的角度來考察，我認(rèn)為也有需要檢討的地方。在系統(tǒng)內(nèi)吃慣皇糧后，學(xué)者們也應(yīng)該自問：我們還有沒有能力走向市場的汪洋大海？有沒有能力提出合理而又可行的專業(yè)化政策方案？泛泛而談、漫無邊際是決策咨詢的大忌。這方面，我們距離國際水平還有很大的差距。 所以，“中國蘭德”的誕生需要政府和學(xué)界兩方的合力。 主持人：眾多媒體正試圖勾勒“中國蘭德”發(fā)展的時(shí)間表和路徑圖，您認(rèn)為依據(jù)何來？ 胡偉：現(xiàn)在做這樣的預(yù)測，為時(shí)尚早。眼下，比較實(shí)際的做法，是充分開掘體制內(nèi)思想庫的能量，不要讓現(xiàn)有的資源繼續(xù)閑置。至于民間獨(dú)立的思想庫，需要在體制外慢慢成長起來。當(dāng)智囊們覺得內(nèi)部環(huán)境不足以發(fā)揮自身的實(shí)力時(shí)，也可能會向體制外“溢”出。“中國蘭德”是一個(gè)遠(yuǎn)景，它更為重要的現(xiàn)實(shí)意義，是讓我們重新量度政府決策鏈上不可缺失的環(huán)節(jié)。 2003年8月26日解放日報(bào)6版 |
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