㈠、現(xiàn)狀與問題

   以正在進行的人口與法人單位國家基礎數(shù)據(jù)庫的建設為例，分析制約信息資源共享的體制與機制問題。

   人口基礎數(shù)據(jù)庫建設由公安部牽頭負責。由于人口基礎數(shù)據(jù)與公民的信用、勞動保障、教育、醫(yī)療、財務、計生等管理密切相關，為了保證數(shù)據(jù)的一致性，這些領域的應用系統(tǒng)都需要共享人口基礎數(shù)據(jù)庫，需要人口基礎數(shù)據(jù)庫提供數(shù)據(jù)交換服務。存在的問題是：歷史上各部門有諸多規(guī)定使信息不能共享；各部門主觀上將信息資源視為部門所有不愿拿出來共享；其次是現(xiàn)實問題：數(shù)據(jù)交換服務是否是現(xiàn)行建設部門的業(yè)務職能？誰承擔實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享帶來的大量協(xié)調(diào)、運行和維護工作？現(xiàn)在的建設部門是否有責任提供這樣的服務？運行和維護的資金如何保證？

   通過分析，可以看到信息資源共享存在以下體制和機制上的問題：

   ⑴長久以來形成的信息資源部門所有的慣例。政府部門將由于職能賦予的權力所采集的信息資源作為獨家壟斷，在權力和利益問題作祟下,很難實現(xiàn)公開和共享；

  ⑵缺乏政府信息資源共享的責任主體。在現(xiàn)行體制下，政府信息資源的開發(fā)利用一般都按政府部門業(yè)務條塊進行，在開發(fā)的規(guī)劃、組織、資金和體制上都是條條塊塊、各自為政，而且目前突出的問題是縱強橫弱，沒有責任主體對信息共享的組織協(xié)調(diào)和運行工作負責；

  ⑶缺乏政府信息資源共享的法規(guī)和制度。在政府信息資源公開、采集、儲存、發(fā)布、交換、監(jiān)督等方面缺少相關法規(guī)和管理制度，或者原有的法規(guī)已不適應現(xiàn)在的情況，造成信息共享無法可依；

  ⑷投入與效益比低下。由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和管理，信息資源多頭采集、重復建設、浪費巨大；大部分數(shù)據(jù)庫不共享或只在有限范圍內(nèi)共享，使用成本太高；

  ⑸標準規(guī)范不統(tǒng)一，技術上共享困難。政府各部門業(yè)務系統(tǒng)相互獨立，12金工程建設從業(yè)務上都是垂直的，如工商，稅務，海關等，自成體系，各自有自己的標準規(guī)范，信息資源交換困難；

  ⑹信息交換與共享的意識和驅(qū)動力不夠。現(xiàn)階段，提供跨行業(yè)、跨部門的政府業(yè)務系統(tǒng)還較少，政府部門之間協(xié)同辦公、信息交換、資源共享的意識與需求不太強烈。

?、?、信息資源共享的總體框架

　影響信息資源共享有諸多因素，但最基本的有管理體制、機制與技術等方面。

 　1．信息資源共享的管理體制

　信息資源共享的管理體制是指與信息資源共享相關的管理體系和制度，是從戰(zhàn)略高度對信息資源進行有效配置和共享使用的辦法。要實現(xiàn)信息資源共享就需要改變目前條條塊塊、各自為政、縱強橫弱的現(xiàn)狀，建立科學有效的管理體制。

?、?政府信息資源共享的組織體制

　　政府信息資源是重要的國有資產(chǎn),國家應有專門部門負責管理。

　　應明確信息資源管理部門的職責與管理職能。國家級的信息資源管理部門主要任務是制定國家的基本信息政策，負責國家信息資源開發(fā)利用的宏觀規(guī)劃和資源配置，制定信息采集、處理、存儲、發(fā)布、交換、服務等管理法規(guī)與制度，與有關部門一起確定信息公開和保密的范疇。

　　各地區(qū)政府信息資源管理部門主要職責是負責本地區(qū)信息資源開發(fā)利用總體規(guī)劃，制定政府各部門信息提供、交換、共享的規(guī)則和范圍。是該地區(qū)對政府跨部門應用信息共享工作負責的責任主體。

　　應區(qū)分政府信息資源管理部門與各級政府部門信息中心的職責和體制。政府信息資源管理部門（如現(xiàn)行的各級信息辦）是國家行政機構，應強調(diào)其管理協(xié)調(diào)職能；后者強調(diào)其服務職能，可以是其他體制；

　　需要界定政府各部門信息中心與職能相關的信息資源管理范疇，明確各部門信息資源開發(fā)、管理和發(fā)布的權限。各部門信息中心具體負責其主管領域的信息采集、維護、運行。為跨部門的電子政務應用提供信息共享服務。

　　在政府部門建立信息主管（CIO）制度。CIO作為該部門領導班子成員參與決策，以保障科學地、統(tǒng)籌地進行政府信息資源開發(fā)利用工作。CIO的主要職責是：對本部門的信息資源開發(fā)利用負首要責任；領導本部門正確執(zhí)行國家制定的信息政策、方針、標準、法規(guī)和規(guī)則；領導制定本部門的信息資源開發(fā)利用的規(guī)劃；監(jiān)督、評價和檢查本部門信息資源開發(fā)利用活動等。

 ?、?政府部門之間信息資源共享的業(yè)務體制

　　信息資源管理部門與各部門信息中心通過政務信息網(wǎng)絡（外網(wǎng)平臺、內(nèi)網(wǎng)平臺）互聯(lián)互通，建立業(yè)務協(xié)作關系，實現(xiàn)政府部門之間的信息資源交換與共享；

　　政府信息資源按規(guī)劃實行集中與分布式相結合的方式建設?；A性的數(shù)據(jù)庫集中建設，各部門共享；專業(yè)業(yè)務性的數(shù)據(jù)庫分布建設，各部門按需要有條件共享。基礎數(shù)據(jù)采集由業(yè)務主管部門一家采集提供各部門共享，保證數(shù)據(jù)源頭單一性及數(shù)據(jù)的準確性。

　　信息資源共享服務：政府部門內(nèi)部通過政務內(nèi)網(wǎng)門戶網(wǎng)站及政務外網(wǎng)門戶網(wǎng)站服務。面向公眾的政府信息在政府門戶網(wǎng)站發(fā)布通過互聯(lián)網(wǎng)服務。

 　2．信息資源共享的政策法規(guī)和管理制度

　　國家關于信息的政策法規(guī)和管理制度是建立信息資源共享宏觀環(huán)境的關鍵，也是實現(xiàn)信息共享的制度保障。

　?、?政府信息公開

　　建立信息公開責任制。要把及時公開有關信息列入政府部門的職責。對應在政府部門之間公開的信息，相關職能部門必須及時、準確地公告和發(fā)布，以方便其他部門共享。

　　國家應盡快出臺與政府信息公開的相關法律，以便在政府信息資源開發(fā)與利用的建設過程中有法可依。與政府信息公開與保密相關的立法有《《政府信息公開法》、《個人信息保護法》、《隱私法》等。

　?、?制定《政府信息資源管理條例》

　　迫切需要制定《政府信息資源管理條例》，其主要內(nèi)容應包括以下幾方面：

　?、俳缍ǜ骷壵畔①Y源管理部門與信息中心的職責和分工；

　?、诮⒏鞑块T提供共享信息的內(nèi)容、范圍和規(guī)則；

　?、劢⑿畔①Y源采集、登記注冊、加工、儲存、交換與發(fā)布管理制度；

　?、芙⑿畔①Y源交換與服務結算和監(jiān)督制度；

　?、菡畽C構信息主管和組織機構設置制度；

　?、迗?zhí)行信息資源共享工作情況的獎懲條例。

　　等……

 ?、?政府信息資源共享的機制

　　政府信息資源共享機制可按以下原則建立。

　?、贊M足應用需求原則。調(diào)查和分析政府跨部門應用的業(yè)務流程，梳理政府部門間信息交換與共享的需求，構建政府部門間信息交換框架，以滿足業(yè)務需求作為出發(fā)點和歸宿。

　?、谥贫然瓌t。要把政府部門間信息交換制度化，把為其他部門提供有關信息列入部門的職責范圍，以推動政府部門之間的信息交換。

　　③分工與合作原則。建立基礎信息資源、專業(yè)信息資源的分工合作原則，相互配合，共建共享，避免不必要的重復和浪費，從而發(fā)揮出整體效益。

　?、軜藴驶瓌t。建立信息資源的采集、加工、存儲、交換、發(fā)布標準規(guī)范，滿足信息共享的技術要求。

 　　以國家基礎數(shù)據(jù)庫共享為基礎的跨部門、跨地區(qū)的電子政務應用工程為切入點，探索政府信息資源共享機制。原則上與政府各部門協(xié)同業(yè)務相關的信息，應根據(jù)應用的需要免費交換與共享，以促進政府部門之間的信息共享，加強部門之間的業(yè)務協(xié)同。

 　　充分利用行政、計劃和預算等手段，協(xié)調(diào)部門之間信息的共享，強制推動政務信息在相關部門間的交流，根除“信息孤島”現(xiàn)象?！?br>
　　建立信息共享的監(jiān)督和激勵機制。通過建立監(jiān)督機制，根據(jù)責任制對部門和主要責任人進行考核，對各部門信息共享的情況進行監(jiān)督和激勵。

 　㈢、措施與建議

　　加快制定政府信息資源共享的政策法規(guī)。重點是《政府信息公開法》、《政府信息資源管理條例》、《個人信息保護法》等。

　　建立政府信息資源共享的管理體制。國家應設立專門部門負責信息資源的管理，建立政府信息資源共享的組織體制保障。

 　明確政府信息資源管理部門的職責與管理職能。建立政府信息資源開發(fā)利用的管理體制和共享機制是該部門的法定職責。具體工作有制定基本信息政策，負責信息資源開發(fā)利用宏觀規(guī)劃和資源配置；制定信息資源相關管理法規(guī)與制度；編制政府信息資源開發(fā)利用的總體規(guī)劃；協(xié)調(diào)各部門信息提供、交換與共享。

　以跨部門的電子政務應用帶動信息資源的交換與共享。規(guī)劃和啟動幾個重點的跨部門電子政務應用項目，通過跨部門的政府業(yè)務系統(tǒng)建設，在實踐中發(fā)現(xiàn)問題，探索政府部門之間協(xié)同辦公、信息交換、資源共享的體制與機制創(chuàng)新，帶動信息資源的交換與共享。

　參考文獻：

　1.    王安耕  《國家基礎數(shù)據(jù)庫建設》

　2.    國家信息中心《政府信息資源開發(fā)利用政策研究》

　3.    北京信息化工作辦公室主要職能

　4.    關于征求《北京市信息化工作領導小組關于全面推進電子政務建設的意見》(初稿)的函(2003-11-25)

　5.    西城區(qū)交互式辦公系統(tǒng)共享數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)工作正在進行 2003-12-22

　6.    我市企業(yè)基礎信息交換試點工作順利推進 2003-12-16

　7.    北京市信息資源管理中心

　8.    中國信息協(xié)會《政府信息資源的管理與立法研究》2002年08月12日

?。?張守文 彭 伶 《政府信息資源管理立法的對策研究》  北京大學法學院  中國法學會 2002年8月13日