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國(guó)家在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的作用
2006/08/02 經(jīng)濟(jì)學(xué)俱樂部
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國(guó)家在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的作用
王紹光
王紹光，美國(guó)耶魯大學(xué)（Yale University）政治系助理教授，康奈爾大學(xué)（Cornell University）博士；曾任中國(guó)留美政治學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)。
國(guó)家與市場(chǎng)的關(guān)系在經(jīng)濟(jì)研究中并不是一個(gè)新問題，但在中國(guó)，有相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間這個(gè)問題很少被人討論，因?yàn)樵谟?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中，國(guó)家起著主宰一切的作用。市場(chǎng)既使被允許存在，也只不過是起點(diǎn)“輔助”作用。既然國(guó)家與市場(chǎng)的主從關(guān)系被認(rèn)為是天經(jīng)地義，當(dāng)然也就無須討論了。如今，中國(guó)已宣布實(shí)行“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”，市場(chǎng)因而也被承認(rèn)為社會(huì)資源的基本配置機(jī)制?，F(xiàn)在的問題是，國(guó)家在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中應(yīng)該起什么樣的作用？
中國(guó)學(xué)術(shù)界在這個(gè)問題上大致有三派觀點(diǎn)。第一是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)派。這些人現(xiàn)在已不再堅(jiān)持讓國(guó)家計(jì)劃涵蓋經(jīng)濟(jì)的所有方面。他們也承認(rèn)市場(chǎng)機(jī)制應(yīng)在資源配置上起相當(dāng)大的作用。但他們的思維方式，乃至遣詞用字，仍擺脫不了傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)理論的巢臼。在他們看來，國(guó)家仍是經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)力量，市場(chǎng)只不過是國(guó)家實(shí)現(xiàn)自己意志的工具。這個(gè)工具的應(yīng)用范圍可寬可窄，完全由國(guó)家掌握。既是如此，討論國(guó)家在經(jīng)濟(jì)中的作用便沒有什么意義。這一派的觀點(diǎn)在九二年上半年以前小有影響，但鄧小平南巡談話公布后便從媒介中消聲匿跡了。當(dāng)然，這并不意味著持有這種觀點(diǎn)的人已不存在了。
第二派可以稱之為“市場(chǎng)失靈”派。這派學(xué)者注意到福利經(jīng)濟(jì)學(xué)中關(guān)于市場(chǎng)失靈的論述，并據(jù)此得出了福利經(jīng)濟(jì)學(xué)早已得出的結(jié)論：國(guó)家只應(yīng)在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域進(jìn)行干預(yù)。在市場(chǎng)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的領(lǐng)域，國(guó)家則應(yīng)靠邊站。
第三派學(xué)者承認(rèn)市場(chǎng)會(huì)失靈，但他們認(rèn)為政府也會(huì)失靈，而且政府失靈的危害比市場(chǎng)失靈的危害要大得多。因此在他們看來，市場(chǎng)失靈并不是國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的充足理由，相反，國(guó)家干預(yù)的范圍應(yīng)盡量縮小，小到只起“守夜人”的作用。由于這派學(xué)者的觀點(diǎn)是從西方新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)中借來的，他們可以稱作中國(guó)的新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派。
本文的目的不是全面評(píng)述以上三派的觀點(diǎn)，而是針對(duì)中國(guó)目前所處的實(shí)際情況，就國(guó)家在經(jīng)濟(jì)中的作用提出一種結(jié)構(gòu)主義的看法。本文的第一部份將討論國(guó)家應(yīng)起哪些作用，第二部份討論中央政府與地方政府的分工，最后一部份將簡(jiǎn)要地討論一下政府失靈問題。
一. 國(guó)家在經(jīng)濟(jì)生活中應(yīng)起的作用
第一，國(guó)家要發(fā)揮新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派的作用
新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家視國(guó)家為“利維坦”（Levintan），希望最大限度地制約它的作用范圍。因此，凡是新古典派經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為國(guó)家應(yīng)起作用的領(lǐng)域，必是國(guó)家非起作用不可的領(lǐng)域。國(guó)家若不在這些領(lǐng)域發(fā)揮作用，整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就無法運(yùn)轉(zhuǎn)，更談不上什么效率之類的高標(biāo)準(zhǔn)。這些領(lǐng)域包括：
?。?）維護(hù)主權(quán)和領(lǐng)土完整；
?。?）制定和實(shí)施法律，維持社會(huì)基本秩序；
（3）界定產(chǎn)權(quán)，保護(hù)產(chǎn)權(quán)；
?。?）監(jiān)督合同的執(zhí)行；
（5）維系本國(guó)貨幣的價(jià)值。
新古典派經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，這五種功能之外的事應(yīng)交由市場(chǎng)自行調(diào)節(jié)，用不著政府來瞎操心。但這個(gè)理論有三大缺陷。（一） 它只強(qiáng)調(diào)了“效率”，忽略了“公平”。效率在這里被定義為這樣一種狀況：除非損及某人，沒人的地位能得到進(jìn)一步改善（經(jīng)濟(jì)學(xué)中稱之為“帕羅托佳點(diǎn)”）。如果我們把帕羅托原則稍微向前推進(jìn)一步，可以設(shè)想這么一種情況：某些變化使有人得有人失，但所有的“得”加起來大于“失”的總和。理論上，得者拿出一部份他們之所得補(bǔ)償失者之所失后仍能有所得。在這個(gè)意義上，就全體而言，“得”并沒有造成“失”，應(yīng)算作一種帕羅托改善，或效率提高。問題是在新古典派經(jīng)濟(jì)學(xué)家所景仰的“自發(fā)秩序”中，沒有辦法保證得者一定會(huì)補(bǔ)償失者。這樣，效率提高的代價(jià)便可能是不公平。（二） 帕羅托效率是一個(gè)靜態(tài)的概念，只涉及給定資源的配置效率。赫施門（Hirschman）及其他一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家早已指出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際上是一個(gè)不斷打破均衡，跳躍前進(jìn)的過程①。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論無法解釋均衡一旦被擾動(dòng)后如何能恢復(fù)并得以保持。在靜態(tài)模式中，市場(chǎng)價(jià)格可以起資源配置的協(xié)調(diào)作用；但現(xiàn)實(shí)世界是動(dòng)態(tài)的，“未來市場(chǎng)”（the future market）一般又不存在。價(jià)格如何能指導(dǎo)動(dòng)態(tài)世界中的資源配置呢？新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派的理論沒有提出有說服力的證據(jù)讓我們相信，分散的、短期的對(duì)市場(chǎng)信號(hào)的反映一定有利于長(zhǎng)期的發(fā)展。（三） 所謂“看不見的手”只有在一些很嚴(yán)格的條件下，才能起新古典理論假設(shè)它能起的作用，而這些條件在現(xiàn)實(shí)中很少，或者說幾乎從來不存在。格林瓦得（Greenwald）和斯迪格林慈（Stiglitz）的研究表明，在市場(chǎng)不完全、信息有缺陷的情況下，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成的資源配置不一定是有效率的。這就是說，既使在靜態(tài)中，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成的均衡也不一定是有效率的②。如果沒有政府干預(yù)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序并不如新古典派形容的那么美好，也許國(guó)家的作用范圍應(yīng)比他們劃定的范圍要大一些。
第二，國(guó)家應(yīng)在“市場(chǎng)失靈”的領(lǐng)域進(jìn)行干預(yù)
象新古典派一樣，“市場(chǎng)失靈”派也相信市場(chǎng)是比其它任何機(jī)制都更有效的資源配置機(jī)制。任何現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)都應(yīng)建立在市場(chǎng)的基礎(chǔ)上。在這一問題上，兩派并沒有什么沖突。兩派矛盾的焦點(diǎn)是國(guó)家作用的范圍。“市場(chǎng)失靈”派認(rèn)為，除了建立和維護(hù)市場(chǎng)“游戲規(guī)則”外，政府還應(yīng)修正市場(chǎng)失靈。在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，光靠自覺自愿的行為是無法解決問題的。
政府應(yīng)在下面市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域進(jìn)行干預(yù)（為了方便記述，編碼由（6）往下數(shù)）：
（6）提供“公共財(cái)”（public goods）。公共財(cái)?shù)奶攸c(diǎn)是：花錢的人與不花錢的人同樣可以享受其好處。如國(guó)防、道路、橋梁、污染控制等。這些公共財(cái)一經(jīng)提供，花錢投資的人沒法阻止未拔一毛的人也沾光。既是如此，愿當(dāng)“冤大頭”的人也不會(huì)多。可見，如僅僅依靠老百姓之間的私下交易，到頭來公共財(cái)便沒人提供。因?yàn)檎l都想免費(fèi)“搭便車”。公共財(cái)?shù)奶峁┦顾腥硕嫉玫胶锰?。沒有公共財(cái)，所有人的利益都會(huì)受損。市場(chǎng)交易卻解決不了公共財(cái)?shù)奶峁﹩栴}，只有靠政府出面以稅收和公共支出的方式來解決。
?。?）保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定也可看做一種公共財(cái)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要特點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)周期性的波動(dòng)。時(shí)而一片繁榮，時(shí)而百業(yè)蕭條，嚴(yán)重時(shí)還會(huì)產(chǎn)生二十年代末三十年代初那種大危機(jī)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，物價(jià)和就業(yè)水平波動(dòng)的根本原因在于，總需求和總供給很難維持一個(gè)穩(wěn)定的關(guān)系，因?yàn)橛嘘P(guān)生產(chǎn)和支出的決策是由千千萬萬分散的廠商獨(dú)立作出的，而追逐最大利潤(rùn)的廠商們作決策的依據(jù)是他們各自對(duì)經(jīng)濟(jì)前景的估量。雖然所有的廠商都希望宏觀經(jīng)濟(jì)能相對(duì)穩(wěn)定，但沒有人愿意為實(shí)現(xiàn)宏觀穩(wěn)定作出犧牲。這就需要國(guó)家用財(cái)政和金融政策來調(diào)節(jié)總需求水平，以實(shí)現(xiàn)充份就業(yè)、相對(duì)穩(wěn)定的物價(jià)水平、健康的對(duì)外貿(mào)易和適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度等目標(biāo)。
?。?）使經(jīng)濟(jì)的“外部性”（externalities）內(nèi)在化。經(jīng)濟(jì)外部性是指某個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體的行為使他人收益（正外部效應(yīng)）或受損（負(fù)外部效應(yīng)），卻不會(huì)得到補(bǔ)償或付出代價(jià)。例如，新產(chǎn)品的研制與開發(fā)就具有很強(qiáng)的正外部效應(yīng)，而污染具有很強(qiáng)的負(fù)外部效應(yīng)。正外部效應(yīng)的極端便是公共財(cái)或公利。反之，負(fù)外部效應(yīng)的極端便是“公害”（public bad）。由于外部效應(yīng)的存在，社會(huì)收益或成本大大高于行為者的個(gè)體收益或成本。因此，在外部效應(yīng)很強(qiáng)的領(lǐng)域，市場(chǎng)機(jī)制 （價(jià)格信號(hào)）就不可能有效率的進(jìn)行社會(huì)資源的配置。具體說，在正外部效應(yīng)很強(qiáng)的領(lǐng)域，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)會(huì)顯得不足；而在負(fù)外部效應(yīng)很強(qiáng)的領(lǐng)域，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)卻來得太多?？傊?，單靠市場(chǎng)中的自愿交易，經(jīng)濟(jì)的外部性無法被內(nèi)在化。只有站在單個(gè)人之上的國(guó)家出面干預(yù)時(shí)，經(jīng)濟(jì)的外部性才可能被內(nèi)在化。
（9）限制壟斷。市場(chǎng)的真諦在于競(jìng)爭(zhēng)，但不受政府干預(yù)的市場(chǎng)又可能產(chǎn)生壟斷。這是因?yàn)?，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的一個(gè)特性是收益隨規(guī)模擴(kuò)大而遞增，或邊際成本隨規(guī)模擴(kuò)大而遞減。大企業(yè)因此在競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)自然優(yōu)勢(shì)。久而久之，一些行業(yè)便會(huì)由幾家寡頭所壟斷。壟斷一旦形成，便會(huì)用降低產(chǎn)量或提高價(jià)格的方式賺取最大收益。這就阻礙了市場(chǎng)機(jī)制的有效運(yùn)作。既然市場(chǎng)本身不可能防止壟斷的出現(xiàn)，反壟斷的職責(zé)只能由政府來承擔(dān)。
?。?0）調(diào)節(jié)收入和財(cái)富的分配。即使市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能相對(duì)有效地解決資源配置問題，隨之而來的分配格局卻不一定是公平的。根據(jù)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)第二定理的說法，任何帕羅托有效配置都可能在不同價(jià)格水平上實(shí)現(xiàn)。每種價(jià)格水平雖然都可使配置達(dá)到市場(chǎng)均衡狀態(tài)，但其產(chǎn)生的福利分配后果卻各不相同。問題是如何確定哪一種配置方式最符合社會(huì)認(rèn)可的公平分配原則。很明顯，市場(chǎng)作不了這個(gè)選擇，因?yàn)樗緵]有作這種倫理價(jià)值判斷的功能。只有政治解決是唯一出路。
?。?1）彌補(bǔ)市場(chǎng)的不完全性和信息的不對(duì)稱性。“市場(chǎng)的不完全性”不是指有些市場(chǎng)可以建立但由于歷史的原因還沒有建立那種情況，而是指有些市場(chǎng)在本質(zhì)上就根本不可能完全，如未來市場(chǎng)和風(fēng)險(xiǎn)市場(chǎng)。未來市場(chǎng)和風(fēng)險(xiǎn)市場(chǎng)對(duì)長(zhǎng)期投資關(guān)系重大，但這兩種市場(chǎng)卻嚴(yán)重缺失。因此，指望靠市場(chǎng)來指導(dǎo)長(zhǎng)期投資是靠不太住的。“信息的不對(duì)稱性”是指交易雙方對(duì)與交易有關(guān)的信息占有量嚴(yán)重失衡，如醫(yī)生與病人的關(guān)系便是如此。更一般地講，在產(chǎn)品與服務(wù)提供者和消費(fèi)者的關(guān)系中，信息分布往往十分不均勻。指望市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)就能保護(hù)消費(fèi)者的利益，恐怕常常會(huì)落空。
但是，“市場(chǎng)失靈”派的理論有兩個(gè)缺陷。（一） 他們依據(jù)的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為市場(chǎng)失靈只是例外，在一般情況下市場(chǎng)對(duì)資源的配置是有效率的。而最近一些研究把這個(gè)假設(shè)倒了個(gè)頭：市場(chǎng)只是在例外情況下才是有效率的③。如果市場(chǎng)在多數(shù)情況下都會(huì)出現(xiàn)不同程度的失靈，討論市場(chǎng)失靈恐怕不如討論市場(chǎng)在什么情況下顯靈更有意義。換句話說，國(guó)家可以干預(yù)的領(lǐng)域大概比“市場(chǎng)失靈”派承認(rèn)的要大得多。 （二） “市場(chǎng)失靈”說背后有一個(gè)未加言明的假設(shè)：天下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)都一樣，不管何時(shí)何地，市場(chǎng)只會(huì)在那些特定的領(lǐng)域里失靈。事實(shí)上，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一個(gè)包容性很大的概念。世界上有各種各樣的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。美、英、德、日、法、加、北歐、拉美、非洲、東亞、東南亞的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)都不一樣，市場(chǎng)失靈的頻率、嚴(yán)重程度因而也各不相同。此外，對(duì)市場(chǎng)失靈的態(tài)度以及為矯正市場(chǎng)失靈而采用的方法更是各有千秋。例如，日本和美國(guó)實(shí)行的都是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，但兩國(guó)對(duì)什么是“市場(chǎng)失靈”和如何糾正“市場(chǎng)失靈”的看法大相徑庭。美國(guó)的態(tài)度是，只要市場(chǎng)運(yùn)作沒帶來明顯的惡果，政府就不應(yīng)插手。日本則對(duì)袖手旁觀的政府是否有利于優(yōu)先產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、公眾利益的實(shí)現(xiàn)和民族目標(biāo)的達(dá)成執(zhí)懷疑立場(chǎng)。結(jié)果，在日本，政府的“有形之手”與市場(chǎng)這只“無形之手”往往同時(shí)起作用，與美國(guó)形成鮮明的對(duì)比。另外，在日本，政府干預(yù)的范圍時(shí)寬時(shí)窄，總的趨勢(shì)是越來越窄④。這似乎說明，市場(chǎng)失靈的情況會(huì)因各國(guó)當(dāng)時(shí)追求的目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地理位置、大小、文化、國(guó)際環(huán)境等因素的不同而各異。如果這個(gè)推測(cè)是對(duì)的話，希望在理論上一勞永逸地解決國(guó)家與市場(chǎng)關(guān)系便無異于癡人說夢(mèng)。
第三，各國(guó)政府要因其經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)需要發(fā)揮特殊功能
結(jié)構(gòu)主義者不相信有一種放之四海而皆準(zhǔn)的市場(chǎng)機(jī)制，也不相信政府的功能應(yīng)一成不變。根據(jù)中國(guó)的實(shí)際情況，結(jié)構(gòu)主義者認(rèn)為，除發(fā)揮上面提到的各項(xiàng)功能外，中國(guó)政府還應(yīng)承擔(dān)下列功能：
（12）中國(guó)正處于向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)轉(zhuǎn)型的主導(dǎo)作用。這里有必要破除三種對(duì)市場(chǎng)轉(zhuǎn)型的“迷思”（myth），一是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自然性，二是向市場(chǎng)轉(zhuǎn)型的自發(fā)性，三是向市場(chǎng)轉(zhuǎn)型只有收益沒有成本。（一） 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也是一種“公共財(cái)。”作為一種制度安排，它的運(yùn)行規(guī)則不會(huì)在自發(fā)交易中形成；即使形成之后，也無法保證人們?cè)诮灰字袝?huì)遵循市場(chǎng)的運(yùn)行規(guī)則。只有作為公共權(quán)威機(jī)構(gòu)的政府才有能力將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)則強(qiáng)加給社會(huì)。由此可見，市場(chǎng)與國(guó)家的關(guān)系并不是一種“零合”關(guān)系。如果政府全面退出經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)機(jī)制也不可能存在了。（二） 從歷史上看，市場(chǎng)制度的形成從來都不是一個(gè)自發(fā)的過程。波蘭尼（Polanyi）從其對(duì)英國(guó)市場(chǎng)制度形成過程的研究中得出這么一個(gè)結(jié)論：“正是在中央集權(quán)式的干涉主義不斷膨脹的前提下，通向自由市場(chǎng)的道路才得以開拓并未曾再關(guān)閉⑥。”國(guó)家強(qiáng)制力之所以必要，是因?yàn)樵谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)形成以前往往存在著某種“倫理經(jīng)濟(jì)”（Moral Economy）。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則與倫理經(jīng)濟(jì)的原則相互抵觸，因此引入市場(chǎng)機(jī)制便會(huì)造成社會(huì)騷動(dòng)不安，并可能造成大規(guī)模的政治沖突。在一定意義上，傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)也是一種“倫理經(jīng)濟(jì)”，其特徵便是“鐵飯碗”和“大鍋飯”。確立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就會(huì)危及這種倫理經(jīng)濟(jì)，并造成普遍的恐慌。歷史上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的形成都是以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾才得以完成的。否則就無法將市場(chǎng)的邏輯強(qiáng)行灌入千萬個(gè)仍被非市場(chǎng)倫理觀念主導(dǎo)的大腦中去。（三） 市場(chǎng)轉(zhuǎn)型不僅涉及觀念的轉(zhuǎn)變，也涉及資源和權(quán)力的重新分配。在這個(gè)過程中必然有人得、有人失。國(guó)家當(dāng)然可以用暴力強(qiáng)制人們接受市場(chǎng)改革為他們確定的新角色。但這樣做既不符合正義原則，也會(huì)為改革增加許多不穩(wěn)定的變數(shù)。為了實(shí)現(xiàn)較為人道的市場(chǎng)機(jī)制，也為了使轉(zhuǎn)型過程相對(duì)平緩，政府應(yīng)采取種種措施來緩解必然出現(xiàn)的緊張狀態(tài)，包括建立新的社會(huì)保障系統(tǒng)、補(bǔ)償那些利益受到市場(chǎng)改革損害的社會(huì)集團(tuán)等等。這些措施的特點(diǎn)可以用兩個(gè)字概括：“昂貴”。但這是必須付出的成本。
?。?3）在市場(chǎng)發(fā)育不全的情況下，政府要幫助克服“市場(chǎng)缺失”帶來的問題。“市場(chǎng)缺失”是理論上和實(shí)踐上都可能出現(xiàn)的、卻因?yàn)闅v史的原因仍未出現(xiàn)或殘缺不全的市場(chǎng)。雷本斯?。↙eibenstein）曾將經(jīng)濟(jì)比作布滿點(diǎn)與線的網(wǎng)絡(luò)。個(gè)人（或企業(yè)）就是網(wǎng)絡(luò)上的點(diǎn)，無數(shù)條市場(chǎng)之線把他們聯(lián)結(jié)在一起。理想的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，每條線都是暢通的⑦。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)這張網(wǎng)絡(luò)上，現(xiàn)在卻還有許多“裂痕”、“漏洞”和“斷線”。政府可以在填裂痕、補(bǔ)漏洞、接斷線方面發(fā)揮作用。例如，由于信息不充份或不準(zhǔn)確，廠商往往抓不住市場(chǎng)信號(hào)，或抓住了卻作不出正確的解釋。如政府能提供信息服務(wù)，便是一項(xiàng)功德無量的事。又如，由于種種原因，中國(guó)的一些市場(chǎng)往往是被分割的，如果中央政府出面打破這種局面，也會(huì)改善市場(chǎng)運(yùn)作的功效。
?。?4）作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)政府要注重公共投資和利用產(chǎn)業(yè)政策。即使在發(fā)達(dá)國(guó)家，長(zhǎng)期、大規(guī)模投資也不能完全靠市場(chǎng)導(dǎo)向。理由有二：（一） 不存在能為這種投資導(dǎo)向的未來市場(chǎng)；（二） 這類投資往往有很強(qiáng)的正外部效應(yīng)，因此即使未來市場(chǎng)存在的話，市場(chǎng)決定的投資量也會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于最佳點(diǎn)。在發(fā)展中國(guó)家，資本短缺和資本份散往往是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩只攔路虎。私人企業(yè)家往往缺少向基礎(chǔ)性設(shè)施投資的意愿和能力。然而，基礎(chǔ)性設(shè)施的建設(shè)是經(jīng)濟(jì)起飛的必要條件。這個(gè)任務(wù)因此往往要由國(guó)家來承擔(dān)⑧。發(fā)展中國(guó)家的政府不僅應(yīng)在資源動(dòng)員方面起主導(dǎo)作用，還應(yīng)善于利用手中掌握的有限資源來引導(dǎo)社會(huì)資源的流向。歷史上，很多國(guó)家曾運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策促使某些產(chǎn)業(yè)優(yōu)先發(fā)展，從而帶動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)不斷升級(jí)換代。日本和東亞四小龍便是最近的例子。產(chǎn)業(yè)政策是它們?cè)趪?guó)際市場(chǎng)上能立于不敗之地的一件秘密武器。過去一直有人認(rèn)為比較優(yōu)勢(shì)是自然形成的，但現(xiàn)在看來，只要產(chǎn)業(yè)政策運(yùn)用得當(dāng)，比較優(yōu)勢(shì)是可以創(chuàng)造出來的。
（15）中國(guó)是一個(gè)大國(guó)，地域遼闊，自然地理?xiàng)l件復(fù)雜，山地、高原、丘陵占國(guó)土面積的三分之二，這就決定了中國(guó)在公路、橋梁、鐵路、通訊、航空等基礎(chǔ)設(shè)施上的投資會(huì)有成本相當(dāng)高、規(guī)模相當(dāng)大、周期相當(dāng)長(zhǎng)三個(gè)特點(diǎn)。為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府必須集中社會(huì)資源，超前發(fā)展和強(qiáng)化發(fā)展這些基礎(chǔ)設(shè)施。國(guó)家大，也帶來了各地區(qū)發(fā)展不平衡的問題。中國(guó)目前各地區(qū)發(fā)展的不平衡程度遠(yuǎn)比美國(guó)和前蘇聯(lián)大。如果，中央政府不能用調(diào)濟(jì)辦法來制止差別越來越大的趨勢(shì)，并設(shè)法逐步縮小沿海與內(nèi)陸的鴻溝，政治上將后患無窮。
?。?6）中國(guó)環(huán)境正在急劇惡化，這是對(duì)未來的“透支”。人們不但要忍受環(huán)境污染帶來的種種惡果，還要準(zhǔn)備將來為此付出成倍的代價(jià)。環(huán)境保護(hù)是一種“公共財(cái)”，政府對(duì)此負(fù)有義不容辭的責(zé)任。
?。?7）中國(guó)人口正在迅速老化。到本世紀(jì)末，中國(guó)將成為人口老年型國(guó)家。人口老化必然給社會(huì)帶來一系列問題，其中最大的壓力是養(yǎng)老金的籌集和分配。按市場(chǎng)原則運(yùn)作的保險(xiǎn)公司和退休基金在這方面的作用有限，政府管理的社會(huì)保障體系必須盡快建立。
上面列舉了中國(guó)政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中應(yīng)起的作用。乍一看，這是個(gè)長(zhǎng)長(zhǎng)的清單。不少主張市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的朋友看了不免會(huì)搖頭。筆者相信，政府如不能在以上領(lǐng)域積極地發(fā)揮作用，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就不可能建立起來。需要說明的是，以上列舉的十七項(xiàng)政府功能中，沒有包括中央指令性計(jì)劃和政府對(duì)企業(yè)微觀行為的干預(yù)。這兩項(xiàng)實(shí)際上構(gòu)成了傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中國(guó)家活動(dòng)的大頭。國(guó)家從這兩個(gè)領(lǐng)域退出，政府干預(yù)的范圍實(shí)際上是大大縮小了，同時(shí)也有利于政府將注意力集中在宏觀調(diào)控上來。另外，說政府應(yīng)在這些領(lǐng)域進(jìn)行干預(yù)，并不等于說政府應(yīng)沿用舊式行政干預(yù)方式。行政干預(yù)方式當(dāng)然不能完全放棄，但其作用范圍應(yīng)盡量縮小。財(cái)政政策、金融政策和法規(guī)應(yīng)變成政府影響經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主要工具。
二. 中央政府與地方政府的分工
上述種種政府職能當(dāng)然不能只由中央政府承擔(dān)，但也不能全讓地方政府承擔(dān)，只能由各級(jí)政府分擔(dān)。在中國(guó)過去十幾年的改革中，向地方分權(quán)是一項(xiàng)重要內(nèi)容。分權(quán)也在激發(fā)地方政府積極性、創(chuàng)造性等方面有著不可磨滅的功績(jī)?？梢赃@樣說，沒有分權(quán)就沒有改革的成功。那么是不是說權(quán)力下放越多越好呢？是不是所有上述功能地方政府都能承擔(dān)呢？不一定。干任何事都有一個(gè)度，超過了這個(gè)度，好事也可能變成壞事。分權(quán)亦如是。如果不該分的權(quán)也分了，其結(jié)果也許是事與愿違。例如，穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)的職能就不能分。國(guó)內(nèi)有些經(jīng)濟(jì)學(xué)家建議，宏觀經(jīng)濟(jì)要分級(jí)調(diào)控，中央、省、甚至市、縣政府都應(yīng)擔(dān)負(fù)穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)的職能。這是一種幼稚和危險(xiǎn)的想法。過去十幾年里，每當(dāng)中央政府認(rèn)為整個(gè)宏觀形勢(shì)過熱要降溫時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)地方政府還一個(gè)勁地堅(jiān)持本地經(jīng)濟(jì)還熱得不夠，不愿剎車。有些地方政府還總結(jié)出一套應(yīng)付中央宏觀調(diào)控的經(jīng)驗(yàn)，叫作“見到紅燈繞道走，見到黃燈趕緊走，見到綠燈拼命走。”這種不合作態(tài)度并不難理解，因?yàn)楹暧^穩(wěn)定是公共財(cái)，各地政府都愿意享受宏觀穩(wěn)定的好處，卻希望別人負(fù)擔(dān)實(shí)現(xiàn)宏觀穩(wěn)定的成本。很明顯，如果把宏觀穩(wěn)定的職能分散到各級(jí)政府，宏觀經(jīng)濟(jì)是穩(wěn)定不了的。
調(diào)節(jié)收入分配的職能也不能分。如果由地方政府來承擔(dān)收入分配的功能，既使在每個(gè)地區(qū)內(nèi)收入分配符合公平原則，在全國(guó)范圍內(nèi)，收入分配仍然會(huì)是十分不公平的。
有些職能則可由各級(jí)政府分擔(dān)，如中央政府應(yīng)提供全國(guó)性公共財(cái)，投資全國(guó)性基礎(chǔ)設(shè)施，地方政府則可提供地區(qū)性公共財(cái)，投資地區(qū)性基礎(chǔ)設(shè)施。
由于篇幅限制，這里不可能逐項(xiàng)討論哪些職能由中央政府獨(dú)掌，哪些職能應(yīng)由中央與地方政府分擔(dān)，哪些職能可由地方政府單獨(dú)承擔(dān)。這是一個(gè)重大的理論問題和實(shí)踐問題，應(yīng)引起經(jīng)濟(jì)學(xué)家、政治學(xué)家、法學(xué)家和政策制定者的高度重視。迄今為止，中國(guó)中央與地方事權(quán)的劃分缺乏憲法基礎(chǔ)。中央與地方權(quán)力關(guān)系的變化是中央與地方領(lǐng)導(dǎo)人之間討價(jià)還價(jià)的結(jié)果，沒有法律依據(jù)。放權(quán)與收權(quán)只憑一紙文件。這種狀況是造成地方政府行為短期化的一個(gè)重要原因。要在中國(guó)形成一種穩(wěn)定的中央──地方關(guān)系，必須在充份討論事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上，以修憲方式把中央與地方的事權(quán)關(guān)系用法律形式確定下來。
三. “政府失靈”問題
討論國(guó)家在經(jīng)濟(jì)中的作用，不能不正視“政府失靈”問題。不可否認(rèn)的是古今中外政府犯錯(cuò)誤的事例的確舉不勝舉。問題是我們應(yīng)不應(yīng)因噎廢食。“公共選擇”（public choice）派學(xué)者堅(jiān)稱，政府失靈現(xiàn)象比市場(chǎng)失靈現(xiàn)象更普遍、后果更壞。“產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)”派學(xué)者認(rèn)為，只要產(chǎn)權(quán)清楚，公共財(cái)和經(jīng)濟(jì)外部性問題的解決用不著政府代勞。“理性預(yù)期”派學(xué)者相信，政府的宏觀穩(wěn)定政策不會(huì)有效。“競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)”（contestable market）派學(xué)者提出，只要沒有進(jìn)入市場(chǎng)的障礙，既使出現(xiàn)壟斷，政府也不必大驚小怪、進(jìn)行干預(yù)。如果我們將以上各派理論照單接受，結(jié)論只有一個(gè)：不管事的政府是最好的政府。對(duì)政府干預(yù)的動(dòng)機(jī)、能力和效果持懷疑的態(tài)度也許是明智的，但否認(rèn)政府在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的積極作用則恐怕已走得太遠(yuǎn)。篇幅所限，本文不可能對(duì)上面提到的幾種理論一一作出評(píng)論，只能對(duì)“公共選擇”派關(guān)于“政府失靈”的說法提出幾點(diǎn)質(zhì)疑。
一，什么是“政府失靈”？“市場(chǎng)失靈”的含義很清楚：市場(chǎng)被認(rèn)為應(yīng)能帶來有效率的資源配置，當(dāng)它帶來的不是有效率的資源配置時(shí)，它便是失靈了。但“政府失靈”的衡量尺度不清楚。“帕羅托佳點(diǎn)”能用來作為衡量政府干預(yù)功效唯一的標(biāo)準(zhǔn)嗎？顯然不能。因?yàn)檎深A(yù)經(jīng)濟(jì)往往不是為了實(shí)現(xiàn)靜態(tài)的“帕羅托佳點(diǎn)”，而是為了爭(zhēng)取動(dòng)態(tài)的效率。有時(shí)，為了爭(zhēng)取動(dòng)態(tài)的增長(zhǎng)甚至有必要犧牲靜態(tài)的資源配置效率⑨。另外，政府干預(yù)的一個(gè)重要目的是財(cái)富和收入的再分配。這方面的干預(yù)從定義上說就不可能帶來“帕羅托佳點(diǎn)”。
二，當(dāng)人們分析“市場(chǎng)失靈”時(shí)，他們能明確指出，市場(chǎng)在哪些領(lǐng)域最容易失靈；而公共選擇派學(xué)者講“政府失靈”時(shí)，給人留下印象，政府可能在所有領(lǐng)域都失靈。即使情況確實(shí)這樣，人們還是希望知道“政府失靈”最可能在哪些領(lǐng)域出現(xiàn)及其原因。
三，狹義的“市場(chǎng)失靈”是指，即使在完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的情況下也會(huì)出現(xiàn)的失靈，它們是必然出現(xiàn)的。談“政府失靈”的人沒有告訴我們，是否“完美”的政府也會(huì)失靈？“政府失靈”是必然的，還是或然的？
四，“公共選擇”理論把政府化解為單個(gè)的政府機(jī)關(guān)，然后把政府機(jī)關(guān)化解為單個(gè)的“官僚”。它斷言“官僚”們象商人們一樣，其目的都是追求個(gè)人利益的最大化。這個(gè)假設(shè)有兩個(gè)問題，一方面它把復(fù)雜的人性簡(jiǎn)單化了；另一方面它完全忽略了“體制”（institution）對(duì)個(gè)人偏好形成的影響以及對(duì)個(gè)人行為的制約。政府是由單個(gè)“官僚”組成的，但政府不等于“官僚”加“官僚”的算術(shù)總和。
五，“公共選擇”理論自稱是一種“實(shí)證”（positive）的理論，但它有關(guān)“政府失靈”的結(jié)論是直接從其對(duì)人類行為的假設(shè)中導(dǎo)出的，從未訴諸經(jīng)驗(yàn)研究的驗(yàn)證。公共選擇派大師圖洛克（Tullock）在其“關(guān)于官僚的動(dòng)態(tài)假設(shè)”一文結(jié)尾處有一段妙語(yǔ)：本文提出的假設(shè)也許很難驗(yàn)證，但這并不意味著它一定是錯(cuò)誤的⑩。”既然未經(jīng)驗(yàn)證，又何以見得它是正確的呢？
六，從人類的實(shí)踐看，也許沒有一個(gè)政府是盡善盡美的，所以他們都或多或少有失靈的時(shí)候。但是，有些政府很明顯比另外一些政府失靈地少些、輕些。作為一種有關(guān)“政府失靈”的理論，公共選擇派應(yīng)拿出理由來解釋失靈程度之不同?；\統(tǒng)的“政府失靈”說只能解釋失敗的例子。而成功的例子似乎告訴人們，“政府失靈”在一定條件下是可以避免的。果如此，則糾正“政府失靈”的方式不必是完全放棄政府干預(yù)。真正值得人們花工夫探索的反倒是，設(shè)法確定在什么制度條件下可以克服“政府失靈”。
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(2) Bruce Greenwald and Joseph E. Stiglitz, "Externalities in Economics with Imperfect Information and Incomplete Markets," Quarterly Journal of Economics, No. 90 (1986), 229-64
(3) 同上
(4) Daniel I. Okimoto, "Between MITI and the Market: Japanese Industrial Policy for High Technology," Stanford: Stanford University Press, 1989
(5) 以下幾段內(nèi)容的詳細(xì)論述見王紹光、胡鞍鋼，“加強(qiáng)中央政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的主導(dǎo)作用──關(guān)于中國(guó)國(guó)家能力的研究報(bào)告”（北京：中國(guó)科學(xué)院，1993）
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