汪玉凱

必建立電子網(wǎng)絡(luò)政府，推動(dòng)電子政務(wù)的發(fā)展是一種世界性潮流，也是電子信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)應(yīng)用到政府管理的必 然趨勢。電子政務(wù)建設(shè)決不是只注重投入而不注重產(chǎn)出的。實(shí)際上，無論是電子政務(wù)的建設(shè)還是運(yùn)行管理，重視電子政務(wù)的投入產(chǎn)出，或者考慮它的經(jīng)濟(jì)效 益和社會(huì)效益，應(yīng)是各級(jí)政府必須認(rèn)真考慮的問題。

一、要高度重視電子政務(wù)建設(shè) 中的經(jīng)濟(jì)效益問題

 中國為了更好地應(yīng)對(duì)加入世貿(mào)組織后對(duì)政府管理提出的挑戰(zhàn)，提高政府管理能力和服務(wù)水平，作出了用政府信息化帶動(dòng)社會(huì)信息化的戰(zhàn)略決策，并以此推動(dòng)中國信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。中國過去若干年來在推進(jìn)電子政務(wù)發(fā)展所取得的成就，如“金稅”、“金關(guān)”、“金卡”、“金 橋”工程等，都已經(jīng)充分顯示出電子政務(wù)的獨(dú)特價(jià)值。

 在中國，電子政務(wù)的建設(shè)總體規(guī)模很大，涉及到絕大多數(shù)黨政機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位等，政府及其有關(guān)方面的資金投入也將是十分可觀的，這與我國政府的整 體規(guī)模較大、政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)中所扮演的角色有關(guān)。可以肯定地講，在我國這樣一個(gè)信息化水平整體比較低的國家，要發(fā)展電子政務(wù)，政府不花錢是不可能的，比如政府信息化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)以及辦公自動(dòng)化的基本設(shè)備等，都需要相當(dāng)?shù)挠餐度?，問題是我們在具體運(yùn)作方面，如何最大化地發(fā)揮這些資金的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。為此，我們認(rèn)為，在我國推進(jìn)電子政務(wù)的過程中，有關(guān)經(jīng)濟(jì)效益的分析，至少應(yīng)從以下三個(gè)方面加以考慮：

 一是建設(shè)效益。這個(gè)問題實(shí)際上要解決如何以最小的投入，發(fā)揮投資效益的最大化問題。在這方面，我們應(yīng)該跳出傳統(tǒng)的政府大包大攬的做法，可以采用市場化的運(yùn)作機(jī)制。有人提出中國的電子政務(wù)建設(shè)應(yīng)采取“政府主導(dǎo)、技術(shù)支持、企業(yè)運(yùn)作”的策略，應(yīng)該說是不無道理的。因?yàn)檫@樣不僅可以減少政府的直接投入，調(diào)動(dòng)企業(yè)參與的積極性，而且還可以通過政府制定的標(biāo)準(zhǔn)化帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)化。在這方面我們可以大有作為， 也存在著許多亟待標(biāo)準(zhǔn)化的領(lǐng)域和產(chǎn) 品。比如信息安全基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化、網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化（網(wǎng)絡(luò)可信接入、可信傳輸、可信管理）、應(yīng)用或服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化（如可信服務(wù)）等，通過上述領(lǐng)域或產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)化，不僅有助于對(duì)自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的核心技術(shù)提供保護(hù)作用，而且也有助于整個(gè)產(chǎn)業(yè)體系在標(biāo)準(zhǔn)的接口規(guī)范要求和基本的市場規(guī)律的指導(dǎo)下自由發(fā) 展。這對(duì)推動(dòng)中國民族軟硬件產(chǎn)業(yè)的發(fā)展會(huì)產(chǎn)生深刻的影響。

 二是管理效益。這個(gè)問題主要是解決電子政務(wù)運(yùn)行中的經(jīng)濟(jì)效益問題。從長遠(yuǎn)來看，發(fā)展電子政務(wù)，對(duì)提高政府的公共管理效率、降低政府內(nèi)部管理成本、增加政府的產(chǎn)出以及提高民眾對(duì)政府公共服務(wù)的滿意度等都將具有重要的意義。但政府的管理效益決不僅僅是體 現(xiàn)在其社會(huì)效益方面，通過服務(wù)與管理，特別是加強(qiáng)對(duì)一些特殊行業(yè)、系統(tǒng)的有效監(jiān)管，對(duì)提高經(jīng)濟(jì)效益同樣會(huì)產(chǎn)生直接的影響，發(fā)揮重大的作用。比如， 多年來我國在海關(guān)、稅務(wù)方面的稅收流失相當(dāng)嚴(yán)重，這幾年通過“金稅”、“金關(guān)”工程的建設(shè)，對(duì)強(qiáng)化稅收監(jiān)管、增 加國家財(cái)政收入方面發(fā)揮了重要的作 用，并在實(shí)踐中已取得了顯著成效。據(jù)有關(guān)方面提供的數(shù)字，我國第一期金稅 工程共投入２２個(gè)億，運(yùn)行的第一年就多收入稅款達(dá)２５０個(gè)億?？梢?，電子政務(wù)管理中的經(jīng)濟(jì)效益也是不可忽視的。

 三是服務(wù)效益。這個(gè)問題主要是通過政府對(duì)企業(yè)、公眾的服務(wù)，提高企業(yè)的競爭力，可以潛在地發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益。特別在中國加入世界貿(mào)易組織后，政府對(duì)企業(yè)服務(wù)的是否有效，將直接關(guān)系到企業(yè)在國際和國內(nèi)兩個(gè)市場上競爭的能力。從這個(gè)意義上說，電子政務(wù)為企業(yè)公眾提供的公共服務(wù)，不僅體現(xiàn)著政府的形象和社會(huì)效益，也隱含著一定的經(jīng)濟(jì)效益。

 二、電子政務(wù)建設(shè)中要避免五種傾向

 在充分肯定中國電子政務(wù)發(fā)展所取得的成就的同時(shí)，從經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益的雙重角度分析，我們也應(yīng)當(dāng)清醒地看到中國推進(jìn)電子政務(wù)還必須避免某些盲目性，如果這方面不引起我們的高度重視， 就可能帶來重大經(jīng)濟(jì)損失。概括起來看， 這種盲目性主要集中在五個(gè)方面：

 誤區(qū)之一：在缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的情況下，有一哄而起的跡象。

 我們知道，推動(dòng)政府信息化和電子政務(wù)，關(guān)鍵要搞好整體規(guī)劃，制定統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，這是國外發(fā)展電子政務(wù)普遍的一條經(jīng)驗(yàn)。我國雖然在這方面作出過一些具體規(guī)定，但至今還沒有制定出全國性的政府信息化的中長期總體規(guī) 劃，特別是在有關(guān)統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面，幾乎還處于各自為戰(zhàn)的狀態(tài)。有的 專家甚至認(rèn)為，如果繼續(xù)讓這種各自為戰(zhàn)、各搞一套的局面發(fā)展下去，將來政府間、部門間的互聯(lián)互通勢必難以實(shí)現(xiàn)，以至于給國家造成巨大的浪費(fèi)。與此相聯(lián)系，由于我國的地區(qū)分割、部門分割現(xiàn)象嚴(yán)重，還導(dǎo)致了大量的重復(fù)建設(shè)，如基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)等。如何在統(tǒng)一的規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)下，整合現(xiàn)有資源，防止重復(fù)建設(shè)和各自為戰(zhàn)，成為政府信息化和電子政務(wù)發(fā)展中的關(guān)鍵所在。

 誤區(qū)之二：把電子政務(wù)建設(shè)看得過于簡單，關(guān)注國家的“硬投入”，而忽視行政組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整和行政業(yè)務(wù)流程的整合。

電子政務(wù)是建設(shè)一項(xiàng)巨大的社會(huì)系統(tǒng)工程，這是因?yàn)檎芾肀旧淼膹?fù)雜性，決定著電子政務(wù)結(jié)構(gòu)、運(yùn)行的復(fù)雜性。從發(fā)展趨勢看，未來的電子政務(wù)， 要實(shí)現(xiàn)的是“一站式”的辦理和不受時(shí)間空間限制的“在線服務(wù)”，這就需要實(shí)現(xiàn)政府各部門之間進(jìn)行交互式辦公和處理大量為公眾服務(wù)的事項(xiàng)；而每一個(gè)部門的管理業(yè)務(wù)本身又是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的系統(tǒng)，業(yè)務(wù)差別很大，要使這些不同 業(yè)務(wù)部門的政府機(jī)構(gòu)之間實(shí)現(xiàn)互通互聯(lián)，做到“一站式服務(wù)”，是一個(gè)非常復(fù)雜的問題。這就要求，在電子政務(wù)的建設(shè)中，不僅每一個(gè)部門要根據(jù)電子政務(wù)的要求，首先在單位、系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)傳統(tǒng) 的行政管理程序、流程以及組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行一些必要的調(diào)整，而且還要按照互聯(lián)互通的要求，在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)下與其他政府部門之間進(jìn)行對(duì)接。而目前在一些地方或部門，在推進(jìn)政府信息化的過程中，有一種重投資、忽視管理的現(xiàn)象，這對(duì)電子政務(wù)的健康發(fā)展無疑是極為不利的，需要引起我們的高度重視。

 誤區(qū)之三：對(duì)已經(jīng)建立的行業(yè)或部門的信息化系統(tǒng)在沒有進(jìn)行有效整合的同時(shí)，急于再上新的項(xiàng)目，使未來的整合更加困難。

 從上個(gè)世紀(jì)８０年代以來，我國就開始機(jī)關(guān)辦公自動(dòng)化的建設(shè)。這實(shí)際上就 是中國政府信息化的開始。經(jīng)過十多年的努力，應(yīng)該說我們在這方面已經(jīng)取得了一定的成效。特別是從９０年代中期以 后，我國圍繞“金”字頭所進(jìn)行的一系列重要信息化工程，已經(jīng)取得了重大成效。這些在一定程度上為我國的信息化工程起到了一種示范效應(yīng)。但是由于這些工程基本上是在不同的行業(yè)或部門內(nèi)部進(jìn)行的，因此也為當(dāng)前的互聯(lián)互通帶來一定困難。這就是說，中國的政府信息化建設(shè)不僅面臨著新的建設(shè)任務(wù)，而且首先有一個(gè)對(duì)以往建設(shè)的項(xiàng)目進(jìn)行整合和互聯(lián)互通的任務(wù)。而目前的情況是，一些行業(yè)、部門在沒有對(duì)以往的系統(tǒng)進(jìn)行整合和同時(shí)，繼續(xù)上新的信息化項(xiàng)目，使已經(jīng)積累的問題更加突出，因此，如何把解決原有問題和新的發(fā)展目標(biāo)結(jié)合起來就成為一個(gè)十分緊迫的問題，搞的不好，有可能使我國的信息化建設(shè)陷入新的誤區(qū)。

 誤區(qū)之四：在政府信息化建設(shè)中， 電子政務(wù)建設(shè)是一項(xiàng)巨大的社會(huì)系 重監(jiān)管、輕服務(wù)，重視政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的信息化，忽視政府對(duì)企業(yè)、公眾服務(wù)的信息化。

 政府信息化的核心價(jià)值之一，就是要改善政府的公共服務(wù)，提高公共服務(wù)的水平和質(zhì)量。正因?yàn)槿绱?，國外在推?dòng)電子政務(wù)發(fā)展的過程中，普遍把政府為社會(huì)、公眾提供的公共服務(wù)作為優(yōu)先實(shí)現(xiàn)信息化的內(nèi)容，以此來提升政府管理的透明度和公開性，增強(qiáng)公眾對(duì)政府的信任感。我國在電子政務(wù)建設(shè)中，雖然在理論上也承認(rèn)這一點(diǎn)，但在一些地方或部門的實(shí)踐中，卻出現(xiàn)了另外一種情形：過多地重視了政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的信息化和政府對(duì)社會(huì)監(jiān)管的信息化，而有忽視政府對(duì)社會(huì)、公眾服務(wù)信息化的傾向。當(dāng)然，一個(gè)國家的政府信息化，實(shí)際上不可能只是要解決政府對(duì)社會(huì)公眾的服務(wù)問題，或者說，要實(shí)現(xiàn)政府對(duì)社會(huì)、公眾服務(wù)的信息化，不可能離開政府自身管理的信息化和政府對(duì)社會(huì)監(jiān)管的信息化，我們認(rèn)為這中間確實(shí)存在一個(gè)孰重孰輕的問題，或者說有一個(gè)側(cè)重點(diǎn)問題。從中國的實(shí)際情況看，只有從廣大民眾最為關(guān)心的政府公共服務(wù)的角度出發(fā)，通過政府為社會(huì)、民眾服務(wù)的信息化，來帶動(dòng)政府內(nèi)部管理以及政府對(duì)社會(huì)監(jiān)管的信息化，才是比較正確的選擇。這就是說，只有在有選擇地把政府對(duì)社會(huì)、公眾服務(wù)的最主要業(yè)務(wù)率先 實(shí)現(xiàn)信息化，才能真正體現(xiàn)電子政務(wù)的價(jià)值，并通過這樣的應(yīng)用，帶動(dòng)政府對(duì)社會(huì)監(jiān)管以及政府內(nèi)部的信息化。

 誤區(qū)之五：在信息化的過程中，有重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，輕制度、規(guī)范建設(shè)以及對(duì)公務(wù)人員進(jìn)行培訓(xùn)的傾向。

 作為一項(xiàng)巨大的系統(tǒng)工程，電子政務(wù)在建設(shè)中，既要有相當(dāng)?shù)馁Y金、技 術(shù)的投入，為政府信息化提供技術(shù)支持，但同時(shí)也要高度重視制度、規(guī)范以及公職人員的能力建設(shè)，從某種意義上說，后者的建設(shè)也許更加困難。筆者一直認(rèn)為，從電子政務(wù)到電子政府，是一漫長的政府信息化的過程。如果說 電子政務(wù)是指一項(xiàng)項(xiàng)政府業(yè)務(wù)工作的信息化，那么，電子政府則是標(biāo)志著一個(gè)政府的主要行政業(yè)務(wù)工作都要信息化，只有到了這個(gè)時(shí)候，我們才可以說電子政府的建成?？梢娙绾伪ＷC電子政務(wù)的實(shí)現(xiàn)，除了必要的技術(shù)手段以外，還在于電子政務(wù)實(shí)現(xiàn)的制度、規(guī)范 保證以及最為核心的公職人員的能力建設(shè)。如果忽視了這一點(diǎn)，即使有了一流的技術(shù)支持，電子政務(wù)也難以真正發(fā)揮它的功能。

 值得注意的是，在一些部門或地方 的政府信息化建設(shè)過程中，往往出現(xiàn)過分追求設(shè)備、技術(shù)的高質(zhì)量、先進(jìn)性，而不注重制度、規(guī)范以及人員能力建設(shè)的傾向。比如，在政府信息化的硬件設(shè)備的配置方面，一味地去追求高配置、領(lǐng) 先性，從而加重了國家在這方面的投入，而對(duì)于政府信息化的環(huán)境建設(shè)、制度規(guī)范建設(shè)以及人員培訓(xùn)等，卻重視不夠，這不能不說是電子政務(wù)建設(shè)中的另 一種誤區(qū)。實(shí)際上，在政府信息化的建設(shè)中，從國家層面來看，制度、規(guī)范建設(shè)，首先要抓有關(guān)電子政務(wù)的法律、法規(guī)的制定和起草工作，這樣才能使電子政務(wù)的發(fā)展不會(huì)處于法律或制度的空白之中。與此同時(shí)，還要抓緊對(duì)公職人員 有關(guān)電子政務(wù)的相關(guān)知識(shí)、技能的培訓(xùn)，使絕大多數(shù)公職人員不僅能夠熟練地掌握電子政務(wù)的操作技能，更重要是要轉(zhuǎn)變他們的觀念，改變傳統(tǒng)的管理行為。因?yàn)椋陔娮泳W(wǎng)絡(luò)狀態(tài)下的政府管理與傳統(tǒng)的政府管理，無論是管理手段、管理行為，還是管理理念都有很大的差別，如果離開公職人員思想、觀念、管理能力的轉(zhuǎn)變與提高，再先進(jìn)的硬件設(shè)施，都難以發(fā)揮真正的作用。因此，在 電子政務(wù)的建設(shè)中，在重視硬件建設(shè)的同時(shí)，如何抓緊有關(guān)制度、規(guī)范以及公職人員能力的提高，將成為我們必須高度重視的一個(gè)問題。

 三、要正確處理社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益之間的關(guān)系

 無庸置疑，電子政務(wù)作為政府管理手段的一場革命，不可避免地會(huì)對(duì)政府管理的各個(gè)層面產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。從社會(huì)層面上分析，電子政務(wù)與電子商務(wù)的一個(gè)重大差別，就在于它在注重經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，更要關(guān)注社會(huì)效益。這是因?yàn)樽鳛橐环N公共事務(wù)的管理者，政府及其公共部門的全部支出都是來源于社會(huì)，來源于民眾，如果離開納稅人，政府及公共部門就失去了存在的基礎(chǔ)，其所有工作都難以維系。這就決定了無論是電子政務(wù)的建設(shè)還是管理，都不應(yīng)該，也不可能只注重經(jīng)濟(jì)效益，而忽視社會(huì)效益。正是從這個(gè)意義上，我們說電子政務(wù)首先更應(yīng)該關(guān)注社會(huì)效益。

 一般而言，我們在分析電子政務(wù)這一新生事物時(shí)作出上面的判斷，應(yīng)該是正確的。但這樣的判斷只能是就整體來說的。實(shí)際中的問題是，電子政務(wù)從建設(shè)開始的巨大投入、到建成后的管理運(yùn)行，是一個(gè)非常復(fù)雜的過程，這中間不僅包括大量的政府采購行為，而且還有一個(gè)指導(dǎo)思想和管理理念問題。正因?yàn)槿绱?，電子政?wù)從建設(shè)到管理，都要最大限度地提高電子政務(wù)資金投入的經(jīng)濟(jì)效益，降低電子政務(wù)的行政成本。因此， 強(qiáng)調(diào)電子政務(wù)建設(shè)和管理中的經(jīng)濟(jì)效益，決不意味著整體上要否認(rèn)電子政務(wù)社會(huì)效益的至關(guān)重要性，恰恰相反，重視電子政務(wù)建設(shè)與管理中的經(jīng)濟(jì)效益， 實(shí)際上是對(duì)納稅人高度負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)， 這與政府的公共管理要把社會(huì)效益放在第一位并不矛盾。

 從國外新公共管理運(yùn)動(dòng)的發(fā)展趨勢來看，在電子政務(wù)建設(shè)與管理中重視經(jīng)濟(jì)效益，也是與公共管理整體上注重社 會(huì)效益的精神相一致的。

 我們知道，從上個(gè)世紀(jì)８０年代以 來，西方國家興起了一場聲勢浩大的新公共管理運(yùn)動(dòng)。這場運(yùn)動(dòng)雖然涉及的內(nèi)容非常廣泛，但其核心價(jià)值，是把市場化的運(yùn)作機(jī)制和管理手段如委托、承包、代理、合同等引入公共管理中來，從而引起了公共管理的深刻變革。西方 國家的新公共管理運(yùn)動(dòng)，對(duì)我們討論電子政務(wù)建設(shè)與管理中注重經(jīng)濟(jì)效益以及如何處理電子政務(wù)中的社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì) 效益之間的關(guān)系，至少可以從兩個(gè)方面得到啟示：

 首先，政府管理的公共性，決定電子政務(wù)的建設(shè)與管理整體上必須把社會(huì)效益放在最重要的地位。之所以如此，在于政府及其公共部門所承擔(dān)的職責(zé)是一種對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理，它所涉及的主要是關(guān)系到絕大多數(shù)社會(huì)成員共同利益的問題，而不是少數(shù)人的問題；政府的存在主要彌補(bǔ)市場的失靈，而不是代替市場；政府提供的服務(wù)是一種公共服務(wù)，而不能為社會(huì)成員提供個(gè)性化服務(wù)。所有這些都決定政府對(duì)社會(huì)承擔(dān)的 職責(zé)是有限的，而不是無限的。電子政務(wù)作為政府管理手段和方式的深刻革 命，并沒有也不可能改變公共管理的上 述屬性，因此，強(qiáng)調(diào)電子政務(wù)的社會(huì)效 益是理所當(dāng)然的。

 其次，政府從傳統(tǒng)的管制、管理轉(zhuǎn)向服務(wù)，以及在管理與服務(wù)中強(qiáng)調(diào)“投 入、產(chǎn)出、成本、效益”的發(fā)展趨勢，決定電子政務(wù)建設(shè)與管理，又必須高度重 視其經(jīng)濟(jì)效益。正像人們所熟知的，在新公共管理運(yùn)動(dòng)中，西方國家的政府及其公共部門，一改以往那種不講投入、 產(chǎn)出，不講成本效益的做法，而是把市 場機(jī)制的許多做法引入到公共管理中 來，從而極大地降低了政府管理成本， 提高政府提供公共服務(wù)的質(zhì)量，得到了社會(huì)成員的廣泛擁護(hù)。他們的一個(gè)基本理論依據(jù)是，政府雖然承擔(dān)提供公共服 務(wù)的職責(zé)，但許多具體的服務(wù)不一定由 政府直接提供，通過市場化的運(yùn)作方式 往往更加有效。

 正因?yàn)槿绱耍麄兇竽懙貙⑽?、代理、承包、合同等這樣一些市場經(jīng)濟(jì)中慣用的做法，有限度地引入公共管理中來，從而收到了顯著的成效。新公共管理運(yùn)動(dòng)的這些做法，運(yùn)用 到我國正在進(jìn)行的電子政務(wù)建設(shè)與管理中來，大概是非常有借鑒價(jià)值的。因?yàn)檎袂懊嫖覀兯f的，在電子政務(wù)的建設(shè)與管理過程中，政府肯定是要有相當(dāng)投入的，但如何使傳統(tǒng)的由政府獨(dú)家投入，變?yōu)槎嗉彝度?，調(diào)動(dòng)ＩＴ企業(yè)的積極性，改變由政府大包大攬的局面，在管理中如何運(yùn)用市場化的管理手段，提高電子政務(wù)管理運(yùn)行的有效性，達(dá)到既降低行政成本，又能保證電子政務(wù)服務(wù)的高質(zhì)量，所有這些，實(shí)際上都有一個(gè)經(jīng)濟(jì)效益問題隱藏其中。如果我們因?yàn)閺?qiáng)調(diào)電子政務(wù)的社會(huì)效益而忽視其經(jīng)濟(jì)效益，或者根本就不重視這方面存在的問題的話，電子政務(wù)的建設(shè)與管理同樣會(huì)步入歧途。

 來源：電子政務(wù)工程服務(wù)網(wǎng)

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