程序、公眾參與、能源安全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展

胡琳柟 2005-10-25

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程序、公眾參與、能源安全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展

    當(dāng)一個國家逐漸走向富強(qiáng)、社會逐步走向開放的時候，公眾都會以更加積極的態(tài)度參與到國家的重大決策中去，因此往往我們會同時聽到很多不同的、甚至是針鋒相對的聲音。

　　2年前，一項國家大型水電工程就曾經(jīng)引發(fā)了一場對水電開發(fā)利與弊的爭論，并在全社會達(dá)到了白熱化的程度，并且這種爭論不止僅局限在國內(nèi)，已經(jīng)蔓延到了全世界，《紐約時報》也曾就此問題發(fā)表文章。

　　22日，在國家發(fā)改委下屬的中國投資雜志社舉辦的《中國水電開發(fā)與環(huán)境保護(hù)高層論壇》上，與會的專家學(xué)者舊話重提。兩年多了，大家都走向理智了嗎？

　　當(dāng)我們冷靜地回顧這兩年來的爭論，感覺會是怎樣？

　　太多的人對事件缺乏調(diào)查和思考，太多的人沒有能夠獲悉第一手的真實(shí)資料，太多的人缺乏實(shí)地考察。當(dāng)一個普通公眾決定要在一場爭論中明確表明自己的態(tài)度時，是否首先應(yīng)當(dāng)對所爭論的問題進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)查分析，了解其背景，了解相關(guān)領(lǐng)域的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，或者如果以上條件都不具備，至少要盡可能地了解爭論雙方的主要觀點(diǎn)，至少花一些時間進(jìn)行獨(dú)立的思考，而不是僅僅懷著美好的愿望和沒有加以思索的理由，尤其對于一項涉及到多學(xué)科知識的系統(tǒng)性很強(qiáng)的大型技術(shù)工程。

　　當(dāng)對這樣專業(yè)性很強(qiáng)、系統(tǒng)性很強(qiáng)的大型技術(shù)工程做出評價和決策時，少數(shù)服從多數(shù)的原則是否適用？

　　掌握著任何一定專業(yè)領(lǐng)域知識和技能的人和廣大的公眾相比永遠(yuǎn)只是少數(shù)，最終能夠?qū)崿F(xiàn)某些特定技術(shù)和工程的人也永遠(yuǎn)只能廣大公眾中的很少一部分。在科技問題上，少數(shù)服從多數(shù)的原則是否適用？少數(shù)服從多數(shù)后，開創(chuàng)性的理論和技術(shù)何時才能見到天日？

　　少數(shù)和多數(shù)的定義是怎樣？是否以媒體上發(fā)出的聲音大小來定義？對那些沒有媒體渠道可以發(fā)布自己觀點(diǎn)或者不愿意公開發(fā)表觀點(diǎn)的絕大多數(shù)公眾而言，他們的多數(shù)概念如何體現(xiàn)？

　　而當(dāng)特定的知識和技術(shù)掌控在少數(shù)專家學(xué)者手中的時候，如何才能確保公眾真正地行使參政議政的權(quán)利，如何才能保證決策的公開性和透明性，如何保證社會上弱勢群體的利益不受侵害？

　　爭論并不可怕，存在反對意見和不同聲音原本是好事。

　　國家發(fā)改委能源局局長徐錠明同志介紹說，在新近召開的十六屆五中全會上，開發(fā)水電已經(jīng)被定為我國能源發(fā)展方面的重要方針。

　　如果反對開發(fā)水電的人能夠很具體地提出來一項具體開發(fā)項目的方案哪些做得不合理，能夠提出一些真知灼見的東西，這對于做好水電開發(fā)工作是有益的，也是完全可以理解和接受的。

　　目前中國能源狀況從世界范圍內(nèi)說，并不樂觀。我們國家能源資源的主要以煤炭、石油、天然氣為主。據(jù)最新資料，目前我國煤炭儲量1145億噸，探明儲量跟每年的產(chǎn)量比例是59年，即按現(xiàn)在的產(chǎn)量只夠開采59年，遠(yuǎn)低于世界平均的164年。石油探明儲量23億噸，只夠開采14年，遠(yuǎn)低于世界平均的40.5年，天然氣也是只有50多年，低于世界平均水平。

　　我國能源結(jié)構(gòu)很不合理，以煤炭為主，一次能源占到70％左右，煤炭剩余開采量也很有限的。它占到剩余比例的55.2％，但是水電按一百年來計，是一次能源的40％，但目前只是一次能源生產(chǎn)和消費(fèi)總量的6.2—6.7％。煤炭等化石能源，開采一噸少一噸。水電是可再生能源，所占的比例越大，能源更加可持續(xù)利用。

　　我國2004年人均能源消費(fèi)量是人均1.5噸標(biāo)準(zhǔn)煤，美國2003年的人均能源消耗量是11.7噸標(biāo)準(zhǔn)煤，能源需求的增長是為了滿足不斷增長的人民的物質(zhì)文化生活需要，這是不可阻擋的。

　　能源是國家安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全的基礎(chǔ)。解決好能源資源不足的矛盾是關(guān)系我國發(fā)展全局、關(guān)系到民族生存的重大問題。

　　談到風(fēng)電和太陽能替代水電，從中國現(xiàn)在的情況來看，實(shí)際上很不現(xiàn)實(shí)。按規(guī)劃到2020年風(fēng)電裝機(jī)容量將達(dá)到兩千萬千瓦，然而和我國巨大的能源需求相比，還是杯水車薪。

　　而水電低廉的價位又是太陽能、風(fēng)能、生物質(zhì)能等新能源短時間內(nèi)難以企及的。

　　同樣按規(guī)劃，為緩解能源緊張，到2020年火電需要增加裝機(jī)容量3.4億千瓦，而火電的增加就意味著每年增加燒煤10億噸，意味著更加明顯的溫室效應(yīng)和更加嚴(yán)重的大氣污染。

　　目前已經(jīng)有24個省市采取拉閘限電，如果水電不能按照中央的方針有序開發(fā)，到2015年、2020年，電力就會出現(xiàn)斷層，缺電將達(dá)到八千到一億千瓦時。一億千瓦的水電要用一億千瓦的煤電來補(bǔ)，就是要燃燒三億噸煤。

　　目前我國水電資源開發(fā)程度14.5億千瓦，考慮各種綜合利用要求及環(huán)境保護(hù)的要求，經(jīng)濟(jì)可開發(fā)量4億千瓦，資源量在世界居首位。主要分布在青藏高原向云貴高原過渡區(qū)域中，大概一百萬平方公里，水電資源醞釀量占到全國的70％以上。我國河流總長度差不多有22萬公里，水電開發(fā)所影響的河流長度占十分之一不到，也就是兩萬公里的樣子，所以水電開發(fā)對河流全流域的影響是很有限的。

　　環(huán)境評價或者環(huán)境保護(hù)，只是為了把水電工作做得更好，堅持保護(hù)中開發(fā)，開發(fā)中保護(hù)，一直是中國水電堅持的方針。水電可能造成的不利環(huán)境影響主要是對河流的阻隔、水文的變化、在施工過程對生態(tài)造成不利影響等。這些不利影響是對國際國內(nèi)上百年水電建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，并不是說我們每一個電站都會一定碰到所有這些問題。做水電環(huán)境評價的時候，都要做一個環(huán)境識別表，把有可能造成的影響都要進(jìn)行專題的研究。新安江、二灘電站都同時是非常好的環(huán)境保護(hù)工程。

　　我國是受季風(fēng)氣候影響的國家，降雨季節(jié)性特別明顯，一般情況汛期五個月，水量占到全年70％到80％，如果沒有水庫調(diào)蓄，大量的水隨著洪水白白地流走了，同時很多城市和人口卻要忍受季節(jié)性的缺水之苦。據(jù)長江三峽工程開發(fā)公司副總經(jīng)理曹廣晶介紹，三峽工程修建以后，生態(tài)效益明顯，目前，長江中上游，乃至整個長江流域，局部地區(qū)生態(tài)與環(huán)境有所改善，巨大的調(diào)節(jié)庫容，不僅可以非常有效增加下瀉的流量，提高下游的防洪標(biāo)準(zhǔn)，而且還可以有效地延緩河流淤積，改善航運(yùn)業(yè)的狀況，減少了長江口咸潮的發(fā)生。

　　發(fā)展水電就可以減少火電，降低燃煤。三峽工程每年發(fā)的電相當(dāng)于減少五千萬噸煤，一億多噸的二氧化碳和數(shù)百萬噸的二氧化硫排放。

　　中國水電工程顧問集團(tuán)公司規(guī)劃處處長顧洪賓介紹，國家發(fā)改委和環(huán)保總局近兩年，對水電的環(huán)保和移民進(jìn)行了多次的調(diào)研，國家發(fā)改委和國家環(huán)?？偩诌€聯(lián)合出臺了一些關(guān)于加強(qiáng)水電、風(fēng)電、環(huán)境保護(hù)一些法規(guī)性的文件。并且很歡迎公眾參與到這些工作中去。

　　徐錠明局長認(rèn)為，公眾參與的形式必須是有序的，有關(guān)單位、專家、工作需要通過一定的途徑、方式，遵循一定的程序向政府部門提出自己的意見和建議，提意見的專家必須公正無私，不帶有任何部門利益。政府部門應(yīng)該重視各種不同的意見，但并不意味著對每一位專家的意見都必須采納無條件采納，針對具體問題的意見和建議應(yīng)該是具體的，可操作的，事實(shí)依據(jù)充分的。同時任何政府內(nèi)工作人員的個人意見不能代表所在政府部門的意見。

　　顧洪賓處長還介紹說，水電作為國家大型基本建設(shè)項目，國家有幾十部相關(guān)法律對此做出規(guī)定，各個部門都有相應(yīng)的審批程序，程序非常復(fù)雜。水電環(huán)評，從水電的規(guī)劃開始，到每個電站可行性研究工作，包括環(huán)境評價書的審批，水土保持，文物古跡等涉及到各種保護(hù)區(qū)的論證等等專題非常多，這些都有相關(guān)的法律規(guī)定。審批過程也在不斷地調(diào)整以期更加系統(tǒng)化和高效化，而調(diào)整程序首先需要的就是要了解這些程序是如何設(shè)定的，然后法定的程序?qū)Ψ煞ㄒ?guī)進(jìn)行調(diào)整。如果對現(xiàn)行的法律和程序不關(guān)心，而是憑想象談程序和公正，無異于在謀取一種程序之外的程序。

　　從水電開發(fā)來講，往往都是比較偏僻、落后、交通不便的地方，有落差的地方才能修水電，特別是在山區(qū)，偏遠(yuǎn)的地方，交通落后的地方更適合搞水電開發(fā)，這些地方蘊(yùn)藏豐富的資源，如果捧著金飯碗，還出去要飯，還貧窮，從發(fā)展角度來說是不可取的。而三峽工程在建設(shè)和環(huán)境保護(hù)方面就實(shí)現(xiàn)了雙贏。

　　世界上現(xiàn)在還有20億人得不到現(xiàn)代能源的服務(wù)，發(fā)展能源要做到可持續(xù)，應(yīng)該是技術(shù)可靠、經(jīng)濟(jì)上付得起、社會認(rèn)可的以及環(huán)境健康的，對于發(fā)展中國家城鄉(xiāng)勞苦大眾來說更是如此。對大型水電項目，要達(dá)成一個原則性的共識，要注意對任何受影響的集體和個人都不應(yīng)該因?yàn)轫椖康慕ㄔO(shè)而受到影響，要統(tǒng)籌規(guī)劃，對大壩建設(shè)的重要性，強(qiáng)調(diào)多功能開發(fā)，要做到流域規(guī)劃，

背景資料：

大壩：
　　從上世紀(jì)五十年代、六十年代開始，世界范圍內(nèi)進(jìn)入一個大壩建設(shè)的高峰，建壩最高峰是七十年代，每一年有7500座大壩建設(shè)。按照國際大壩委員會的統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)，壩高超過15米稱作大壩。

　　從大壩的功能來看，國際上發(fā)展大壩最主要的目標(biāo)，一是多功能開發(fā)，如發(fā)電等；再是以灌溉為主，比如防洪、供水等等。

　　各大洲大壩建設(shè)情況：上世紀(jì)五十年代，歐洲國家和北美在處于水壩建設(shè)發(fā)展高峰期。

　　亞洲建設(shè)大壩以用于灌溉，解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主。歐洲上世紀(jì)初開始建設(shè)大量大壩用于供水，北美也是這樣的。

　　亞洲，上世紀(jì)近二十年才有很多大壩用于供水，如南水北調(diào)等。

　　用于防洪，北美是最多的，美國有諸多的大壩用于防洪。

　　世界上修建的45000座大壩，主要分布在140個國家。以水電為主要能源供應(yīng)的有24個國家，達(dá)到90％以上，主要是挪威、巴西等等。挪威99.8％都是水電，雖然這個國家有著巨大的石油資源和天然氣資源，既沒有核能，也沒有火電。有99個國家以水電作為主要的能源，占到全部能源供給的50％以上，有62個國家的水電可以達(dá)到40％以上的能源供應(yīng)。

　　水電只占全世界能源供應(yīng)量的20％，全世界開發(fā)程度大概是34％。

　　歐洲水電開發(fā)程度最高達(dá)到了72％。亞洲是23％，非洲最低。南美除了巴西，很多國家也比較低，中北美洲是70％。發(fā)達(dá)國家的水電開發(fā)程度基本上達(dá)到了60％和70％，余下很多是作為一種保護(hù)性的資源，不開發(fā)。

　　發(fā)達(dá)國家中，美國的水電開發(fā)程度達(dá)到了82％，日本84％，加拿大65％，德國73％，在法國、挪威、瑞士等已經(jīng)達(dá)到了80％，絕大部分在上個世紀(jì)五十年代左右開工。

WCD報告：
世界水壩委員會（WCD）是臨時性的組織，2000年由世界銀行出資，WCD對水壩進(jìn)行研究，歷經(jīng)三年發(fā)表了大壩與發(fā)展新的決策框架，我們簡稱WCD報告。

報告的目的：

1、回顧大型水壩的開發(fā)成效，評價水資源和能源發(fā)展的可替代方案。

2、制定國家可以接受的用于大壩規(guī)劃、設(shè)計、批復(fù)，包括監(jiān)測、拆除的導(dǎo)則、運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)。

WCD報告對水壩的作用宏觀上進(jìn)行肯定，但是具體問題上提出很多的否定意見，特別著重強(qiáng)調(diào)了水壩的負(fù)面作用。

報告的核心強(qiáng)調(diào)利益的均衡，決策社會化，要求決策框架從下而上，讓受水壩影響人群和受益人群每人都滿意。報告最終提出了5項基本原則和26條準(zhǔn)則。

國際大壩委員會：

1928年成立的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，目前有81個國家委員會，主要促進(jìn)在大壩技術(shù)、管理上的交流，每三年開一次大會，明年要開22屆大會，已經(jīng)開了72屆年會。中國于1974年加入。

國際大壩委員會對WCD報告的觀點(diǎn)：這個報告對大壩效益的評論失衡缺乏足夠的解釋，導(dǎo)致目前反壩群體要求暫停工程建設(shè)，這對發(fā)展中國家是致命的。評價方法過于煩瑣，增加投資。WCD報告引用的一些方法和論證是不夠充分的，它只選用了125座壩作為案例。WCD報告強(qiáng)調(diào)各國采用統(tǒng)一的自下而上的決策過程是不科學(xué)的，也是不符合各國國情的。

國際灌溉委員會：

50年成立的非政府組織、學(xué)術(shù)團(tuán)體，主要職責(zé)是組織各個國家促進(jìn)農(nóng)業(yè)灌溉，節(jié)約水資源保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)學(xué)術(shù)團(tuán)隊，中國于八十年代加入。今年9月份在我中國召開了第19屆大會和56屆年會。

國際灌溉委員會對WCD報告的觀點(diǎn)：反對WCD的主張，認(rèn)為是不可接受的，很多發(fā)展中國家要為此付出高昂的代價。認(rèn)為這個報告的評價有失均衡，提出的觀點(diǎn)沒有得到很好的驗(yàn)證，許多數(shù)據(jù)也是不正確的，會產(chǎn)生一些誤導(dǎo)。
（背景資料由中國水利水電科學(xué)研究院提供）

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