實現開發(fā)性金融與財政的協調互動

胡琳柟 2005-07-18

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財政部財政科學研究所課題組（執(zhí)筆人：賈康閻坤陳新平）

　　內容提要

　　開發(fā)性金融與財政關系密切，二者同為政府配置社會經濟資源的重要方式，均須服務于國家的發(fā)展戰(zhàn)略，在貫徹國家產業(yè)政策時存在協同效應。在運行機理、側重領域等方面，開發(fā)性金融與財政又有所不同，二者需要相互支持與協調。

　　本報告提出了在協調配合中進一步發(fā)揮開發(fā)性金融重要作用的四個方面的建議：（一）構建財政和開發(fā)性金融的互動機制；（二）財政在國家全局利益和預算約束下為開發(fā)性金融適當提供后續(xù)資金支持；（三）形成開發(fā)性金融與財政的決策協調機制；（四）確定開發(fā)性金融的長遠發(fā)展戰(zhàn)略。

　　如何界定開發(fā)性金融與財政的關系

　　開發(fā)性金融的特點首先在于它的有償性，對其資金的使用不僅要還本，還要支付相應的代價——資金利息，其次才是基于金融之上的開發(fā)性活動，以及寓于開發(fā)性活動之中的適當政府背景、政府引導和政策性功能。因此，我國的開發(fā)性金融機構已不是簡單地、被動地適應經濟發(fā)展對它的政策傾斜要求，而是通過“建設市場、建設制度”這種方式，更為積極地、主動地以金融手段創(chuàng)造供給，與市場兼容并通過其開拓性投融資活動引導社會資金流向，提高社會資本形成率，在促進經濟增長的同時，擴大社會需求并強有力地優(yōu)化經濟結構。在一定意義上，開發(fā)性金融已定位于經濟發(fā)展和結構升級的先導因素與推動力，有必要與時俱進地合理調整、優(yōu)化財政與開發(fā)性金融的關系，進一步發(fā)掘與提升開發(fā)性金融的功能，使其在構建和諧社會、全面小康社會過程中，更為充分地發(fā)揮其作用。

　　由于開發(fā)性金融是在政策性金融的基礎上通過制度創(chuàng)新演變而來的，所以它與財政在某種程度上必然承接政策性金融與國家之間的傳統(tǒng)關系，即國家向這種特定的金融機構提供資金支持，掌握控制開發(fā)性金融機構的資本，在其經營活動的方向和戰(zhàn)略方針上給予特殊指導。反過來，開發(fā)性金融的經營方針不能偏離國家的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、產業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展政策，以及技術經濟政策的整體導向等，其業(yè)務目標要圍繞著政府的社會、經濟發(fā)展戰(zhàn)略意圖而展開，其業(yè)務范圍應該涵蓋以下幾個方面：商業(yè)性金融和市場不愿做的；商業(yè)性金融和市場做不到的；商業(yè)性金融和市場能做，但滿足不了的；有專門政府機構能做，但明顯不足的。

　　1、公共財政與開發(fā)性金融均服從和服務于國家的發(fā)展戰(zhàn)略和產業(yè)政策，但運行機理有不同

　　在我國社會經濟轉型過程中，公共財政與開發(fā)性金融均為國家發(fā)展戰(zhàn)略的實施手段和工具，只是二者的運行機理有不同之處。公共財政是在市場經濟條件下，政府為市場經濟提供公共服務、滿足社會公共需要的分配活動與經濟活動，收支的無償性是其除國債部分之外的基本特征和整體而言的重要特征，其服從和服務于國家發(fā)展戰(zhàn)略和產業(yè)政策的職能，也主要以無償性的收支方式寓于公共財政的活動之中。至于開發(fā)性金融，國家是開發(fā)性金融機構的唯一出資人，設立其的初衷就是與商業(yè)性金融分軌運行而實施政策性投融資。由政策性金融發(fā)展而來的開發(fā)性金融的投融資活動，仍然必須符合國家的政策意圖，其信貸資金的運用服務于國家的產業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展政策，這一點與財政的職能是相同的，但在具體的運行中，開發(fā)性金融卻要采取“有償性”為基本特征的操作方式。而且，與財政信用范疇的國債資金運行相比較的重大不同之處是，開發(fā)性金融“有償”操作管理主體的內部治理結構和運行規(guī)劃，要明確地按照企業(yè)樣式來構建。因此，開發(fā)性金融適宜于成為政府與市場之間的橋梁，也是政府作用于市場的一種有效途徑。

　　2、公共財政與開發(fā)性金融都是政府配置社會經濟資源的重要方式，但在“準公共品”上的側重領域有所不同

　　財政是政府配置資源的手段，而這一點開發(fā)性金融是同樣的，兩者著眼的都是公共目標。但在“準公共產品”提供方面作比較，財政更為側重的是較接近于純公共產品一端的準公共產品的政府支出責任，而開發(fā)性金融所側重的則是較接近于私人產品一端的、宜于比照商業(yè)化模式來管理和運行的、公共性較弱的準公共產品的提供責任。居于兩個極端之間的一般準公共產品，則需要根據體制、市場、技術等方面的變動因素，因地、因時制宜地大體劃為兩塊不同的側重領域（當然往往有重合、交叉，不是截然分明）。

　　3、公共財政與開發(fā)性金融領域的交叉、相互支持與協調

　　概略地說，整個社會產品可以分為純公共品、私人品，以及介于二者之間的準公共品。隨一系列相關因素的變動，這條“光譜”上各個部分的邊界，是有彈性的和可漂移的。在準公共產品領域，往往也有財政與開發(fā)性金融的重合與交叉?，F階段，在我國，基礎設施、基礎產業(yè)，以及支柱性產業(yè)（“兩基一支”）等準公共品領域是公共財政與開發(fā)性金融投資范圍交叉最為集中的領域。

　　“兩基一支”是國民經濟的重要組成部分，在經濟社會發(fā)展中具有戰(zhàn)略地位。從近年來我國煤、電、油、運等能源交通供應又趨緊張的局勢看，基礎設施和基礎產業(yè)建設仍是國民經濟發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，也是國家公共財政需要繼續(xù)關注的問題。但鑒于公共預算資金的有限性與不斷增長的準公共品需求之間的矛盾，僅憑國家財政支出無法解決所有的公共供應問題。同時，由于“兩基一支”領域周期長、風險大、盈利性差，純商業(yè)性資金不愿輕易進入這類準公共品領域，所以投資這些領域成為開發(fā)性金融機構義不容辭的責任，并應在提供過程中與財政相互支持，在交叉、重疊的部分更需強調協調。

　　構建財政和開發(fā)性金融的互動機制

　　針對目前財政與開發(fā)性金融在投資中存在著決策分散、協調不夠等問題，有必要進一步協調好財政投資政策與開發(fā)性金融信貸政策之間的關系，促進兩者良性互動，以更好地發(fā)揮在配置和調節(jié)社會資源中的作用。二者的互動機制具體體現在以下三個方面：

　　1、國家信用與市場的兼容及有機統(tǒng)一

　　以國家信用為基礎，以市場業(yè)績?yōu)橹е?，通過市場建設和制度建設來實現政府的發(fā)展目標，這是開發(fā)性金融的核心內容。同時，在政府和市場之間充分發(fā)揮橋梁與紐帶作用，也是開發(fā)性金融對政策性金融的深化和發(fā)展。

　　開發(fā)性金融在金融規(guī)則約束下管理和運作政府信用資金，在企業(yè)發(fā)展的初期和將來之間搭起一座橋梁，用國家信用熨平經濟發(fā)展的周期波動，有效覆蓋和承擔單個項目波動的風險，降低成本，加快市場化進程，促進社會主義市場經濟體制建設，增強國家經濟實力和國際競爭力。在當前我國債券市場發(fā)育落后、社會信用缺失的條件下，開發(fā)性金融把國家信用和市場有機結合，在支持國家經濟建設的前提下保證了政府資金使用的效果和資源配置的效率。

　　2、良性互動的資金融通機制和提高政府資金使用效益的特定安排

　　針對目前我國規(guī)劃水平和市場制度建設比較落后，容易引發(fā)經濟泡沫和重復建設的問題，開發(fā)性金融應該以科學發(fā)展觀為指導，通過規(guī)劃先行和國家及政府組織增信，以逐筆融資為載體，在更高層次上將開發(fā)性金融機構的融資優(yōu)勢和政府組織優(yōu)勢相結合，借助“捆綁式”區(qū)域授信的方式來大力推進市場建設和信用建設。

　　通過合理的“捆綁式”區(qū)域授信，開發(fā)性金融機構和地方政府可以共同強化基礎設施建設投資，既能有效刺激國內需求，迅速帶動經濟發(fā)展，又能避免重復建設，有利于調整改善投資與經濟結構。同時，雙方的合作還能兼顧各級財政的承受能力，把地方的風險控制和風險約束整體納入可持續(xù)發(fā)展和國家宏觀調控政策之中，確保資產質量和項目建設的成功，使經濟運行的效果進一步提高，使合作各方合規(guī)操作、共同發(fā)展，實現共贏。另外，開發(fā)性金融和地方政府合作，投資風險小，長期經濟效益和社會效益好，能為閑散資金找到出路，為下崗職工和農村剩余勞動力創(chuàng)造較多的就業(yè)機會，有利于增加城鄉(xiāng)居民消費，實現國民經濟的良性循環(huán)和長期穩(wěn)定發(fā)展。

　　3、投資決策優(yōu)化、資本管理優(yōu)化和信貸優(yōu)化的互為依存機制

　　開發(fā)性金融和財政的互動機制，還表現在投資決策優(yōu)化、資本管理優(yōu)化和信貸優(yōu)化的互為依存方面。實行政策性和有償性兼顧的原則通常不是由政府直接進行投資和管理，而是向若干中介機構——財政投融資機構提供融資，由它們進行特定項目的投資。在我國，開發(fā)性金融擔當了這一重要角色。

　　在投資決策方面，財政重點在制定宏觀的投資政策和投資方向上，而開發(fā)性金融機構的重點是通過自身優(yōu)勢選擇具體的投資項目，所以雙方的優(yōu)勢可以互補。在與財政資金形成共同投資時，綜合雙方兩個層面的意見，有利于保證投資項目的可靠性。同時，開發(fā)性金融機構利用自己的人力資源優(yōu)勢，對投放的資金進行監(jiān)督和管理，保證了貸款項目的正常進行，這也保證財政支出的有效性。由于財政的資金和國家開發(fā)銀行資金的投入目的都是一致的，即保證公益性，因而放大了資金的規(guī)模效應，保證了項目資金來源的充足性，促進了投資決策的貫徹和實施。

　　在資本管理方面，由于國家財政支出和開發(fā)性金融信貸對象主要是涉及一些國民經濟發(fā)展不可缺少、但經濟效益外溢、投資規(guī)模巨大、風險高、個別資本難于或不愿意承擔的低效益或根本無效益的領域，因此對于資本管理能力的要求非常高。在計劃經濟時期，由于沒有實施完善的投資后資本管理，財政投資并沒有發(fā)揮出很好的效果。而通過國家開發(fā)銀行向各領域投資，并進行資本管理，提高了監(jiān)督能力，控制了風險，發(fā)揮了資本管理的優(yōu)勢。

　　在信貸優(yōu)化方面，對于符合國家政策的信貸項目，財政會相應給予貼息。財政貼息，一般是先計收利息然后返還，這能使開發(fā)性金融機構處于比較主動和有利的地位，既在一定程度上保證了銀行貸款的政策性優(yōu)惠，又能對政府優(yōu)惠性政策的運用形成雙重的制約和監(jiān)督，有利于保證政策優(yōu)惠合理運用，使政策具有較強的主動性和靈活性。

　　總之，開發(fā)性金融和財政的合作開發(fā)，促進了雙方在投資決策優(yōu)化、資本管理優(yōu)化、信貸優(yōu)化方面的成效。國家財政部確定投資方向、投資力度，開發(fā)性金融嚴格遵照市場經濟的信用原則，對投資資金進行流動性、安全性管理，遏制了“撒胡椒粉”式地實施平均主義投資，也阻止了對已經扭虧無望的國有企業(yè)仍一味地“扶貧幫困”，發(fā)放貸款等。

　　財政為開發(fā)性金融提供后續(xù)資金支持

　　政府對開發(fā)性金融的后續(xù)資金支持，取決于一個國家所處的經濟發(fā)展階段、經濟金融環(huán)境和制度，更直接取決于國家政府對經濟金融的干預程度及金融市場的發(fā)達程度。對于市場機制力量小的國家，政府對經濟金融干預程度高，其資金供給量就大，政府供給資金在政策性銀行資金來源中的比例就高；對于充分發(fā)揮市場機制作用的國家，政府對經濟金融的干預較弱，不僅政策性銀行少，而且政府對政策性銀行的資金供給量也少，政府供給資金在政策性銀行資金來源中的比例就小，尤其是無償供給資金就更少。

　　從我國目前的固定資產和資本金管理制度出發(fā)，足夠的財政撥補資金是辦好政策性銀行的首要條件，世界各國政策性銀行資金來源中，財政資金占相當高的比重，有的高達70%以上。此外為辦好政策性銀行，國家財政要不斷增加資金投入，隨著政策性銀行信貸資金的增加定期撥補資本金數額，以壯大政策性銀行的資本實力，但增撥資本金的形式各國有所不同。例如，德國復興銀行注冊資本為10億馬克，由于政府予以免交所得稅和不給股東分紅的優(yōu)惠政策，1998年實際擁有資本已達96億馬克。韓國國家開發(fā)銀行法規(guī)定，韓國國家開發(fā)銀行凈利潤全部轉為準備金。根據國外開發(fā)性金融機構的發(fā)展經驗，我國財政除了向國家開發(fā)銀行撥付資本金，還應注重增加資本準備，逐漸形成增加資本準備的渠道。

　　國家財政對政策性銀行的后續(xù)資金支持，還可以財政貼息的形式體現。對政策性銀行實行財政貼息，一是簡化了政府制定利率政策的工作量，實現了整體金融領域貸款利率的統(tǒng)一，有利于發(fā)揮貸款利率對整個金融業(yè)的調節(jié)功能；二是先計收利息然后返還能使政策性銀行處于比較主動，有利的地位，在一定程度上既保證了銀行貸款的政策性優(yōu)惠，又能對政府優(yōu)惠性政策的運用形成雙重的制約和監(jiān)督，有利于保證政策優(yōu)惠合理運用。并且由于貸款的事后貼息返還，貼息標準或返還數額取決于政府的財力和安排，還能使優(yōu)惠政策的運用具有較強的主動性和靈活性。

　　除了上述各種支持方式外，政府還可以通過稅收扶持、利潤返還，或發(fā)行財政擔保特種債券等方式來增加開發(fā)性金融機構的資本準備，也可以通過規(guī)定郵政儲蓄、社保、醫(yī)保、養(yǎng)老保險基金必須按一定的比例將其資金交由開發(fā)性金融機構運用的方式，來拓寬開發(fā)性金融機構獲取長期資金的渠道。

　　形成開發(fā)性金融與財政的決策協調機制

　　由于公共財政和開發(fā)性金融均服從和服務于國家的整體發(fā)展戰(zhàn)略，所以這是二者能夠從戰(zhàn)略上進行決策機制協調的基點。“十一五”是我國全面建設小康社會的重要時期，解決瓶頸制約，需要投入巨額資金，客觀上要求開發(fā)性金融和財政在作用方向上形成合力，以保持國家經濟的穩(wěn)定發(fā)展。

　　在戰(zhàn)略協調方面，國家財政和開發(fā)性金融應該以國家政策為發(fā)展方向，共同制定戰(zhàn)略規(guī)劃，而且應在戰(zhàn)略規(guī)劃實施時共同協調，以更好的支持國家政策和經濟建設。首先，界定開發(fā)性金融業(yè)務范圍。開發(fā)性金融應以國家產業(yè)政策為基礎，以財政政策和貨幣政策為支撐，業(yè)務隨國家產業(yè)及區(qū)域政策和國家宏觀調控的需要而不斷調整，并作為政府彌補市場機制“缺失”的有效調控手段，業(yè)務范圍應界定在非競爭性領域的特定范疇。其次，強化開發(fā)性金融的獨立性。為了實質性地改革我國的金融體系，可以將支持開發(fā)性金融與國有商業(yè)銀行改革相結合，徹底剝離商業(yè)銀行的政策性業(yè)務；要與郵政儲蓄體制改革相結合，讓郵政儲蓄資金與開發(fā)性金融直接對接，直接購買開發(fā)性金融債券；完善開發(fā)性金融自主經營機制，強化其獨立性，從而使開發(fā)性金融完全發(fā)揮出潛在的力量。第三，確保穩(wěn)定資金來源。由于開發(fā)性金融主要信貸對象多數是微利項目，為了保證開發(fā)性金融的長期運轉，國家財政要確保開發(fā)性金融有穩(wěn)定的資金來源。通過國家信用證券化，授予開發(fā)性金融機構有主權級或有條件主權級信用，在國內外市場向金融機構和個人發(fā)行債券籌資，切斷開發(fā)性金融與央行基礎貨幣的聯系；通過間接化注資，提高政策性銀行的資本充足率。第四，重視社會性和效益性的統(tǒng)一。政策性信貸資金的使用，既不同于財政資金具有無償性和保障性特征，又不象商業(yè)性信貸資金以追求利潤最大化為目標，應該是社會性和效益性的統(tǒng)一，既要執(zhí)行國家政策，又要防范信貸風險。要借鑒國外經驗，按照法人——銀行框架來運營，排除外部各種非理性因素的干擾，自主地在戰(zhàn)略規(guī)劃、產品創(chuàng)新方面加以改進。既實現政府的政策意圖，又遵循銀行的一般規(guī)律。要劃清財政性資金和政策性開發(fā)資金的界限，政策性開發(fā)資金必須遵循金融運行規(guī)律，有借有還，提高效率。

　　在資金運作上，為了解決“兩基一支”及其他領域的瓶頸矛盾，國家財政需要籌集規(guī)模巨大的資金，不斷注入到社會經濟的運行之中。根據財政資金收支無償性，開發(fā)性金融資金有償使用的原則，在資金投放上，對于經濟不發(fā)達地區(qū)，應以財政資金為主，開發(fā)性金融為輔，而對于一些較發(fā)達地區(qū)，應以開發(fā)性金融為主，財政資金為輔；同時，在純公共品的投資上，應以財政資金為主，對于其它項目（如準公共品的提供上），應考慮多利用開發(fā)性金融資金，最終形成財政、開發(fā)性金融的共贏局面。

　　在管理協調方面，根據開發(fā)性金融機構長期監(jiān)管主體缺位等問題，有必要在財政與開發(fā)性金融機構之間建立起一種規(guī)范制約的管理模式，即通過立法立規(guī)，明確在賦予開發(fā)性金融機構較大的業(yè)務經營自主權的同時，作為目前開發(fā)性金融機構唯一出資人的財政部，還要建立和完善對開發(fā)性金融機構的內部監(jiān)督機制，促其依法開展投融資活動，也即明確財政作為開發(fā)性金融機構出資人的管理職責。

　　確定開發(fā)性金融的長遠發(fā)展戰(zhàn)略

　　在社會經濟轉型期，我們將在一個相當長的時期內面臨著資源配置效率不高、制度缺失等問題。正是因為如此，我們需要進一步強化開發(fā)性金融“建設市場、建設制度”的功能，使其將國家信用與市場業(yè)績有機地結合起來，在支持國家經濟建設的同時加快自身建設。

　　在管理方向上，應堅持將追求國際水準而言的先進市場業(yè)績作為開發(fā)性金融的管理方向。開發(fā)性金融機構必須是一個講求微觀效益的機構，否則將喪失其獨特之處，并且其長期的經營與發(fā)展也難以為繼；由于我國處于社會經濟轉型期，政府財力十分有限，不可能通過無節(jié)制的注資或補貼形式向開發(fā)性金融提供資金支持。

　　在總體金融格局層面，應堅持將國家金融經濟主動權牢牢掌握在我們自己手中。在維護經濟安全與升級、提高國際競爭力方面，開發(fā)性金融最大的優(yōu)勢就是能以國家信用為支點，在“建設市場、建設制度”的過程中，將資源導向政府認為應優(yōu)先發(fā)展的產業(yè)或國內企業(yè)中去，導向對國家經濟持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展起基礎支撐作用的產業(yè)或區(qū)域中去。在經濟全球一體化程度不斷提高的今天，將國家金融經濟主動權牢牢掌握在我們自己手中。

　　在實現政府導向的發(fā)展路徑方面，應使開發(fā)性金融通過"政府入口，市場出口"等模式成為我國政府構建和完善市場經濟體制的重要手段。在當前市場體系不完善及其運行規(guī)則不健全的情況下，開發(fā)性金融“建設市場、建設制度”的業(yè)務運作模式已經起到了彌補市場制度缺失和加快市場形成與成熟過程的作用。開發(fā)性金融能夠將政府的組織協調優(yōu)勢與增信功能有機地結合起來，通過構造投資與信用平臺，促進商業(yè)信用的形成，把長期資金引入到國民經濟中的瓶頸領域，較好地實現政府導向的發(fā)展路徑。

　　在促進和實施我國趕超戰(zhàn)略方面，要堅持使開發(fā)性金融的資金優(yōu)勢與政府組織協調優(yōu)勢相結合。必須借助政府的力量，在統(tǒng)一的趕超戰(zhàn)略框架下，將公共資源優(yōu)先導入那些在長期、戰(zhàn)略層面可最優(yōu)發(fā)展和資源綜合利用率高的產業(yè)或國內企業(yè)。另外，出于協調區(qū)域經濟發(fā)展與國家經濟安全的考慮，還必須集中力量發(fā)展一些今天還不具備比較優(yōu)勢的區(qū)域和產業(yè)。無論是今天具有相對優(yōu)勢的產業(yè)，還是明天可能具備比較優(yōu)勢產業(yè)的發(fā)展都需要政府的推動，這種推動不是傳統(tǒng)意義上的政府直接大規(guī)模的資金投入，而是通過宏觀調控和政策指導來實現。至于起推動作用的具體模式是什么，國內外并沒有一個既定的路徑可循。但是走開發(fā)性金融的資金優(yōu)勢與政府組織協調優(yōu)勢相結合的路子，是實現政府上述意圖的一個應積極探索的方式。

　　鑒于我國將較長時期面臨資源配置效率不高和制度缺乏的環(huán)境，在維護經濟安全與升級、提高國際競爭力、實現政策導向的發(fā)展路徑和實現趕超戰(zhàn)略方面，開發(fā)性金融必須動態(tài)調整業(yè)務領域，不但要維持目前的比較優(yōu)勢和隨市場發(fā)育的階段變化作必要的“有序退出”，更要創(chuàng)造和培育新的比較優(yōu)勢。

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